Государственный строй в первой половине XIX века

В 1828 г. было образовано IV отделение, которому перешли дела канцелярии по управлению учебной, воспитательной, благотворительной деятельностью.

V отделение было сформировано в 1836 г., оно готовило и вместе с образованным Министерством государственных имуществ осуществляло реформу государственной деревни.

VI отделение (1843—1845 гг.) осуществляло управление присоединенными к России землями на Кавказе.

Сенат первой половины XIX в. являлся высшим судебным учреждением. Александр I намеревался повысить роль Сената — об этом говорят указы 5 июля 1801 г. и 8 сентября 1802 г. Сенату были даны широкие административные и судебные полномочия. В указе о восстановлении прав Сената от 8 сентября 1802 г. было сказано: «Дозволяется Сенату, если бы по общим государственным делам существовал указ, который был бы сопряжен с великими неудобствами в исполнении или по частным судам не согласен был с прочими узаконениями или неясен, — представляет о том Императорскому величеству; когда по таковому представлению не будет учинено перемены, то остается он в своей силе». Вскоре после этого указа Александр I подписал другой закон, вводивший 12-летнюю службу для дворян, не дослужившихся до офицерского чина. Этот указ противоречил Жалованной грамоте дворянству, и царю пришло «особое мнение» одного из сенаторов, где сообщалось о противоречии двух законов. Вскоре после этого инцидента, 21 марта 1803 г., Александр I издал новый указ, ограничивавший права Сената. В указе было сказано, что Сенат может делать «всеподданнейшие представления» по законам, изданным до 1802 г., а не «по настоящим и будущим». Вслед за этим часть прав Сената перешла образованным 8 сентября 1802 г. министерствам. В частности, должность генерал-прокурора была слита с должностью министра юстиции. В 1811 г. Сенат был реорганизован, разделен на Судный и Правительствующий, а в 1813 г. был поставлен в подчиненное положение к Государственному совету, который получал по отношению к Сенату право высшего апелляционного суда. В период правления Николая I высшие административные функции Сената сокращаются и переходят к соответствующим отделениям, а Сенат окончательно трансформировался в высшее судебное учреждение.

В 1802 г. вместо коллегий были учреждены министерства — исполнительные органы управления. По манифесту 8 сентября 1802 г. учреждались восемь министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, внутренних дел, иностранных дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения. На правах министерства учреждалось также казначейство. В 1811 г. министерство коммерции было упразднено (его функции перешли к министерству финансов), но образовывалось министерство полиции. До 1819 г. оно существовало одновременно с министерством внутренних дел, а затем вошло в состав МВД, из которого в 1826 г. выделилась особая канцелярия, составившая костяк III отделения. В 1817 г. министерство народного просвещения было переименовано в министерство духовных дел и народного просвещения. В ведомство этого министерства передавался Синод. В 1824 г. министерство было вновь разделено. В 1828 г. учреждалось министерство императорского двора, в 1832 г. главное управление путей сообщения, в 1837 г. — министерство государственных имуществ.

Формирование новых отраслевых органов требовало и более совершенных методов управления, координации деятельности министерств, а с 1826 г. и отделений. Первоначально по манифесту 8 сентября 1802 г. министерства подчинялись Сенату. 25 июня 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств». Министерства переподчинялись непосредственно императору. Вводился новый орган — Совет министров — коллегиальный орган, в который входили министры и их заместители («товарищи министров»). Определялось, что министерства структурно делятся на департаменты и канцелярии, которыми управляли соответствующие директора. Важнейшие вопросы министр, товарищи министра, директора департаментов и канцелярий должны были решать коллегиально. По должности министры входили в Сенат, и, получается, сами себя контролировали.

Созданная министерская система постоянно совершенствовалась. В частности, в 1802, г. был создан Комитет министров, но его функции при наличии Совета министров не были определены. Только в 1812 г. было утверждено положение о Комитете министров, и система министерского управления получила логическое завершение. Было определено, что в Комитет министров входят сами министры или представители министров, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и лица, назначенные императором. Комитет мини стров собирался регулярно, рассматривал важнейшие государственные дела, его решения утверждались царем и получали силу закона. Структурно Камитет министров и министерства переподчинялись Государственному совету. При Николае I Комитет министров теряет свое значение, министерства функционируют параллельно с отделениями Собственной его Императорского Величества канцелярии, а сами министры отчитываются непосредственно императору.

Функции Синода в первой половине XIX в. снизились до обыкновенного министерства. В 1817 г. Синод был слит с министерством духовных дел и народного просвещения, а обер-прокурор Синода стал «оком министерства» и находился в его же подчинении, в 1819 г. несколько увеличен численный состав Синода — для улучшения функций управления. В 1824 г. Синод восстанавливается, но получает ограниченные права, равные министерству, а обер-прокурор приравнен к министру. С 1835 г. обер-прокурор входил в Комитет министров и Государственный совет, в 1836 г. при обер-прокуроре учреждены канцелярия и хозяйственный комитет, затем введены должности «товарищей» обер-прокурора. Таким образом, Синод трансформировался в обыкновенное отраслевое ведомство с ограниченными организационно-хозяйственными функциями.

Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представите ля власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит»11.

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, руководители местных, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), комиссии народного продовольствия12, строительные, дорожные, комитеты статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело характер централизованного, бюрократического института управления. По «Общему наказу гражданским губернаторам» (3 июня 1837 г.) главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губерний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение императорских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, организовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обеспечить единство местного управления.

Установлен бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов его перед вышестоящими структурами, проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией.

По «Учреждению губернских правлений» (2 января 1850 г.) они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского величества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных распорядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским частям, судебному управлению. Определены состав губернского правления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-губернатора.

Губернское правление состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив сомнение и недоразумение в смысле законов»13.

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами. Сеть их обширна: полицейские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, палаты государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и гражданского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные уездные казначейства, которые подчинялись губернской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной жизни, обо стрением социальных отношений; увеличился значительно административный аппарат.

Своеобразно строилось государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими окраинами, учитывалось специфическое административно-территориальное деление: наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др.

В наместничествах, генерал-губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность, почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в одних учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные структуры, звенья управления привлекались представители верхушки местного населения, феодалы новых земель получали права и привилегии российских дворян, принимались на императорскую службу вне зависимости от национальной принадлежности.

Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александра I и Наполеона Финляндия получила статус великого княжества, впервые обрела государственность, хотя и ограниченную. Российскую корону представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма, Сенат (до 1816 г. — Совета), свою судебную и правовую систему, особый таможенный статус и местное самоуправление.

Переданной России по решению Венского конгресса (1815 г.) большей части Варшавского герцогства был придан статус царства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся российский император, управлявший через своего наместника (верховного комиссара). Имелись конституция, которой присягнул Александр I , двухпалатный сейм (назначаемый царем Сенат, избираемая дворянами и городскими общинами посольская изба), исполнительные органы в лице государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью католичество14.

Восемь воеводств управлялись воеводами и выборными советами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная единица «гмин» — тминным сходом во главе с войтом — помещиком.

После восстания 1830—1831 гг. Николай I упразднил конституцию, сейм, Госсовет, армию, ввел «органический статут», заменил министерства комиссиями, воеводства и поветы — губерниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника.

Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское генерал-губернаторство, сохранены сословные органы баронов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен Литовский статут, ограничены права Курляндии и Ливонии.

Судебное управление в 1802 г. предавалось в министерство юстиции, с 1808 г. стали создаваться коммерческие суды. Неэффективные судебные органы XVIII в., например, губернский магистрат и верхняя расправа, упразднились.