История Российского федерализма

Поскольку почти три  четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в  составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы⁹.

Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу.

В международном опыте  широкое признание в правовых доктринах и на практике получила территориальная автономия. В настоящее  время сложилась территориальная автономия двух видов.

Первый - наделение части  территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно  проживающей группы, подпадающей  под понятие "национальное меньшинство".

Второй - придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

В числе стран, где  созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании - Фарерским островам и Гренландии, в Португалии- островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции- Корсике, в Великобритании - Северной Ирландии.

В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

Иные критерии принимались  во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского  архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического  положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этом институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

Контроль со стороны  центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях: можно отметить, например, контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида. Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда стран с федеративным устройством. В течение пятнадцати дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может преодолеть вето министра.

Конституция Португалии предусматривает и роспуск законодательных  и исполнительных органов автономных областей "за деяния, противоречащие Конституции". В таких случаях  руководство областью переходит  к центральной власти в лице министра.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром¹⁰.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней  два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их конституционным  статусом, а кругом полномочий и  предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной¹¹.

Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 года в России проживают представители свыше 160 национальностей.

На формирование современного российского федерализма  не могла не сказаться угроза распада  России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми  автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными  государствами, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

Первым серьезным  шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

В настоящее  время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Демократизация  общественной жизни в России требует  федерализации отношений между  Центром и регионами. Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

В России предстоит  еще немало сделать, чтобы создать  такое федеративное устройство, которое  обеспечит действительную прочность  и незыблемость единства и территориальной  целостности страны¹².

В результате описанных  процессов в России сложилась  специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

- смешанный  этнотерриториальный характер построения  федерации, чреватый этноконфликтами  и "этновыдавливанием";

- асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

- неравенство  статусов субъектов федерации  (различия между республиками  и "простыми губерниями", наличие  субъектов федерации, входящих  одновременно в состав других субъектов);

- экономическая,  социальная и политическая дифференциация  регионов, которые значительно отличаются  друг от друга по условиям  жизни и труда граждан, по  степени эффективности социальной  инфраструктуры, по удельному весу  и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

- дотационность  большинства субъектов федерации,  а следовательно, их зависимость  от субвенций федеральной власти;

- провинциальный  централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы;

- самовластие  региональных элит, меньший, чем  в центре, контроль за их деятельностью  со стороны гражданского общества  и правовых институтов;

- неоправданно  высокая роль субъективного фактора,  когда личные качества главы  региона и его персональные  связи в центре во многом  определяют отношение федеральных  властей к региону и тем  самым - социальное и экономическое  положение проживающих в нем  граждан;

- разнобой в  законодательстве, который хотя  и уменьшился в результате  усилий президента В.В.Путина, направленных  на укрепление "вертикали власти", потенциально остается фактором, формирующим реальную политическую  ситуацию в стране.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере.

2.2.Перспективы федерализма в России

Итак, ситуацию в Российской Федерации характеризуют следующие особенности.

Первая. В воспроизводственный процесс не включен необходимый минимум социально-экономических институтов и механизмов, необходимых для формирования основ реальной федерации.

Вторая. Ни государство, ни субъекты Федерации не располагают достаточными экономическими и организационными ресурсами, позволяющими ввести регионы в режим экономической самодостаточности, обеспечив тем самым их реальную экономическую равностатусность и, следовательно, равноправие.

Третья. Рост неверия со стороны населения части субъектов Федерации в способность федерального Центра обеспечить гарантию их интересов при сложившейся системе отношений между федеральным Центром и регионами, в сочетании с зафиксированным выше, также ограничивает возможность развития федеративных отношений. Прежде всего потому, что именно заинтересованность населения (точнее, его экономически и политически активной части) в той или иной форме государственности является основополагающим условием выбора этой формы.

Таким образом, по всему выходит, что федерализм в России не имеет перспектив.

Если рассматривать  проблему сквозь призму образования  собственно федеративного государства, то такой вывод будет корректен. Однако если подойти к вопросу  с позиции цены, которую общество заплатит за выбор той или иной формы государственности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.

Итак, Россия имеет возможность  выбора между общественными отношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации. Попытаемся кратко охарактеризовать последствия реализации этих трех возможных сценариев.

Как было отмечено, часть  населения, а также (добавим) и часть  руководителей регионов, не доверяют способности федерального Центра гарантировать  защиту их интересов. Этот факт можно трактовать как однозначный отказ рассматриваемой группы от модели развития федеративных отношений. Однако данная группа граждан и руководителей делится на три части. Во-первых, тех, кого не удовлетворяет современный псевдофедерализм. Во-вторых, тех, кто выступает за возврат к унитарному государству. В-третьих, тех, кто выступает за создание конфедерации.

Процентное соотношение, либо абсолютную численность принадлежащего к различным группам населения  определить невозможно. Однако можно  утверждать, что абсолютное большинство руководителей субъектов Федерации выступает за переход к отношениям, характерным для формальной, либо реальной федерации¹³.

В такой ситуации попытка  двинуться в сторону унитарной  формы государственности скорее всего будет рассматриваться как возврат к административно-командной системе управления. А поскольку Центр не способен, в обмен на расширение своих полномочий, предложить населению весомую экономическую поддержку, мало шансов, что граждане откажутся от пусть иллюзорной, но самостоятельности мест, в обмен на реальное, но экономически не мотивированное усиление центральной бюрократии.