Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «впредь до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства. Обещание, данное на II съезде Советов они выполнили и не препятствовали проведению выборов делегатов, которые прошли 12 ноября 1917 г. Большевики осознавали популярность идеи Учредительного собрания и надеялись, что оно признает законными декреты, принятые на II съезде Советов. Тем самым была бы признана законность советской власти, расширена се поддержка в массах и снят вопрос о временном характере Советского правительства.

В выборах делегатов в Учредительное  собрание приняло участие 40 млн. избирателей из 95 млн., внесенных в списки. Их результаты говорили о популярности партий социалистической ориентации: 40,4 % избирателей отдали голоса за эсеров, 24 % — за большевиков, 2,6 % — за меньшевиков. Кадеты получили 4,7 % голосов. Остальные распределились между националистическими мелкобуржуазными и буржуазными партиями и группами. Большевики добились успеха в обеих столицах, практически во всех крупных городах, а также среди солдат и матросов. В Москве за них голосовали 50 % избирателей, в Петрограде—45 %. По Северному флоту они получили 61 % голосов, по Западному фронту 67 %, по Балтийскому флоту — 58 %. По губернским городам в целом большевики получили 36,5 % голосов, кадеты — 23,9 %, эсеры — 14,5 %. Эсеры имели решающее преобладание в деревне. Итоги выборов в Учредительное собрание свидетельствовали, что Россия неизбежно должна была пойти по социалистическому пути, и борьба шла лишь за то, кто этот процесс возглавит: эсеры или большевики.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Первое заседание началось с пения Интернационала. Председателем Собрания был избран лидер правых эсеров В.М. Чернов. Большевики предложили утвердить принятые II съездом Советов декреты, а также признать написанную Лениным и утвержденную 3 января ВЦИКом Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Большевиков поддержали левые эсеры, но этих голосов оказалось недостаточно. Было принято предложение доминировавших на Собрании правых эсеров обсудить вопросы о мире, о земле, о руководстве промышленностью, о форме государственного единства. Вопрос о создании правительства в повестке для Собрания не значился. Но он неизбежно встал бы при обсуждении вынесенных вопросов, что грозило Совнаркому и партии большевиков потерей власти.

Большевики не захотели обсуждать  предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали  и левые эсеры. После их ухода  Собрание утратило с трудом собранный кворум. Поэтому при голосовании вопросов оставшимися делегатами общего подсчета голосов не велось. В пятом часу утра на заседание явился комендант Таврического дворца и под предлогом того, что «караул устал» предложил очистить помещение. Собрание без обсуждения и практически без голосования приняло постановления о мире, о земле и о федерации. После этого делегаты разошлись. Когда они в тот же день вечером попытались собраться на заседание, дворец оказался заперт, и охрана никого не впустила. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Обосновывалось это тем, что оно избрано по спискам, которые составлялись еще до Октябрьской революции и потому не отражали нового соотношения политических сил. Декрет о роспуске был одобрен III Всероссийским съездом Советов. По предложению Я.М. Свердлова 18 января съезд принял постановление об устранении из текстов советских законов ссылок на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. С этого времени Совнарком перестал быть временным правительством.

В конце 1917 — начале 1918 гг., происходила замена старых органов власти и управления новыми. Формировались аппараты наркоматов и других органов управления. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Совнаркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). 2 декабря 1917 г. при Совнаркоме образован Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ). Перед ним ставилась задача наладить управление экономической жизнью страны путем координации деятельности хозяйственных наркоматов. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-крестьянской Красной Армии», в феврале — декрет «О Социалистическом Рабоче-крестьянском Красном Флоте».

Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декреты не только общего характера, но и по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства. Так, 29 марта 1918г. был издан декрет об управлении Балтийским флотом, 16 апреля — декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» и т.д. Эффективные и целесообразные нормы и методы работы новых органов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок.

Большевики, исходя из взглядов своих  вождей-теоретиков, считали необходимым после прихода к власти сломать старую государственную машину, разрушить изжившую себя систему управления, которая не в состоянии решить новые задачи. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, в частности, органов управления хозяйством: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами можно было использовать, приспособив его к выполнению новых функций. Управленческая неопытность новых наркомов компенсировалась революционным энтузиазмом и организаторскими навыками, полученными в период борьбы за власть. В структуре и делопроизводстве новых наркоматов наблюдалось великое разнообразие подходов к решению управленческих задач. Менялось и число наркоматов. Некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. К созданным на II съезде Советов 13 наркоматам вскоре были добавлены еще несколько коллегий. В ноябре—декабре 1917 г. после согласия левых эсеров войти в состав СНК были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления (последний наркомат был упразднен в марте 1918 г., после выхода из СНК левых эсеров).

Центральной фигурой государственного управления являлся руководитель. От его «политических и деловых» качеств в определенной мере зависел успех дела на том или ином участке. Идеологические воззрения, организаторские навыки, личные качества руководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Руководители вновь созданных наркоматов подбирались в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собраниях соответствующих организаций.

Штат государственного аппарата пополнялся и бывшими служащими, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти. Так, в 1918 г. в Наркомземе их было 58,8 %; в Наркомздраве — 60,9 %; в Наркомате по морским делам — 72,4 %. Даже такие специфически «охранительные» учреждения, как НКВД, ревтрибунал ВЦИК или ВЧК имели соответственно 46,2, 36,8 и 16,1 % «старых» специалистов. Составленный из столь разнородных частей государственный аппарат не мог профессионально решать поставленные перед ним задачи. Это усложняло управление страной, делало руководящие структуры громоздкими и малоэффективными. Тем не менее они постепенно налаживали управление страной, для чего в первую очередь создавали местные органы власти и управления.

Установление советской власти на местах происходило как путем  мирного перехода управленческих функций в руки Советов, так и в результате вооруженного подавления контрреволюции. Юридическая основа ликвидации власти представителей Временного правительства на местах содержалась в упомянутом выше документе II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам». В губернских и уездных городах смена власти проходила более или менее безболезненно, поскольку центральные советские власти имели возможность направить в них своих эмиссаров. К тому же партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленные и сильные. Это давало возможность сформировать новые органы власти и наладить их функционирование. Дойти же до уровня земского и городского самоуправления было сложнее из-за многочисленности этих органов. А именно они занимались на местах городским хозяйством, снабжением продовольствием, организацией здравоохранения и просвещения. Не имея возможности заменить аппарат городского и земского самоуправления, местные Советы пытались использовать его для решения безотлагательных вопросов местной жизни. Руководство этими органами осуществляли большевики или эсеры (до разрыва блока с большевиками).

Центральные власти заботились о скорейшем  распространении своего влияния на местах. В декабре 1918г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». Возглавил этот комиссариат член ЦК партии левых эсеров В.Е. Трутовский. Наркомат мало что успел сделать, так как после выхода левых эсеров из правительства в марте 1918г. был упразднен. Поэтому работой по организации советской власти на местах руководил Наркомат внутренних дел. в начале 1918 г. в аппарате НКВД было 450 сотрудников. Среди Шести отделов наркомата самым крупным и важным был отдел местного самоуправления. Он состоял из следующих подразделений: милиции, печати, информации, инструкторского, редакционного и контрольно-ревизионного. Наркомат стремился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную структуру. Он рекомендовал создать отделы управления, финансов, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опубликованной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Советов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.

На уровне области, губернии, уезда  и волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах — городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Каждый отдел возглавлял член исполкома Совета. Коллегиальным органом, осуществляющим управление отделами и контроль за их работой, был президиум исполкома. К лету 1918г. городские и земские органы самоуправления практически на всей территории, подконтрольной Москве, были заменены Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

При Советах на правах отделов создавались  местные совнархозы — советы народного  хозяйства. Они находились в двойном подчинении — Высшему Совету Народного Хозяйства и исполкомам соответствующих Советов. Местные совнархозы призваны были руководить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного региона.

В первые месяцы после Октябрьской  революции местные Советы имели широкие полномочия. В их распоряжении были и военные формирования. Согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г. милиция па местах создавалась Советами и «всецело и исключительно» находилась в их ведении. В апреле 1918 г. был издан декрет СНК, утвержденный ВЦИК «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам». Согласно этому декрету губернские военкомы получали в свое распоряжение вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Зачастую, не имея регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда соответствовали общегосударственным и иногда противоречили распоряжениям центральных властей.

Проведение в жизнь конституционных  норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Советы были не единственными органами государственного управления. Наряду с ними возникали и действовали комитеты бедноты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые должны были решать в первую очередь хозяйственно-экономические вопросы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности.

Самыми распространенными и  массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. Их создание диктовалось условиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревкомы в своей деятельности исходили из указаний партийных, советских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Оно обобщало имевшуюся практику создания и деятельности ревкомов, вносило единообразие и стройность в их структуру, функции, делопроизводство и т.д. Исходя из этого документа, партийные и советские органы в республиках, губерниях, областях принимали свои положения о ревкомах с учетом специфики местных условий. По подсчетам исследователей в 1918—1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы в начале 20-х гг., однако некоторые просуществовали до середины 20-х гг. Например, Сибревком был ликвидирован в декабре 1925 г., Дальревком — в марте 1926 г. Ликвидация ревкомов происходила путем передачи их функций Советам.

Другими массовыми чрезвычайными  органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления действовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бедняков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и распределение его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и перераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов первой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европейской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 комитетов бедноты. Комбеды нередко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и брали власть в свои руки. В связи с этим в ряде регионов возникли губернские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координировали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рамки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участвовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопросами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно-просветительскую и агитационную работу. Смешивание функций партийных комитетов. Советов и комбедов порождало управленческую неразбериху. Чтобы ликвидировать это своеобразное «двоевластие» в деревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации перевыборов сельских Советов, после чего они распускались. В течение первых месяцев 1919г. комбеды как особые органы управления перестали существовать, слившись с сельскими Советами.

Чрезвычайные органы управления создавались  не только на местах, но и при центральных  органах власти. Так, огромную роль в упрочении Советской власти и в налаживании системы управления сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно организовать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К середине 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях». Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.