Политико-административные реформы государственной службы в Царской Империи.

1. Политико-административные реформы государственной службы в Царской Империи.

В условиях строительства  современной государственной службы в России становятся исключительно  актуальными и требующими пристального научного и критического осмысления организации и правового регулирования  государственной службы не только стран  Запада, но и самой России. Дореволюционное  российское законодательство того периода  содержит немало интересных и полезных положений для современного развития государственной службы государственно-служебных  отношений. Государственная служба во все века цементировала фундамент  строительства российского государства. Особенно это заметно в периоды  его кардинального реформирования.

С начала XVIII до начала XX вв. правительством была создана фундаментальная  нормативно-правовая база формирования и функционирования государственной  службы. Российское законодательство по вопросам государственной службе по своему объему и другим параметрам сравнимо с нормативными актами о публичной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. Характерной чертой государственной службы того периода была преемственность нормативных правовых актов, начало которой было положено Петром 1. Так, по вопросам приема и прохождения гражданской службы, определения прав и обязанностей чиновников, установления их юридической ответственности за непрофессиональное или недобросовестное исполнение должностных обязанностей в 1831-1840 гг. различными властными органами были приняты 315, а в 1851-1860 гг. –1917 года 230 указов, правил, инструкций, положений, распоряжений, которые дополняли, развивали и конкретизировали правовые законы о государственной службе. По существу вне поля зрения не осталось ни одно существенное звено в крупномасштабном и сложном механизме государственной службы России.

О качестве документов как  пример может свидетельствовать  Устав о службе гражданской в  своей последней редакции и действующий  вплоть до отмены в ноябре 1917 года. В  нем содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, которыми регламентировались формирование системы государственной  службы и деятельность ее должностных  лиц.

Одна из особенностей процесса оформления государственной службы в самостоятельную отрасль службы заключалась в том, что ее становление  происходило в обстановке утверждения  централизованного российского  государства, причем этот процесс ускорялся  сложными внешнеполитическим положением страны. Не сходившие с повестки дня задачи обороны государства в условиях хозяйственно разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориальной рассредоточенности населения постоянно ставили правительство перед необходимостью скорейшей мобилизации людских и экономических ресурсов. Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической системы общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло «службу» «тягло» в пользу государства. Определенные обязанности в пользу государства несли дворянство, купечество, крестьянство, городской посадский люд и др.

Особенностью государственной  службы России являлось и то, что  завершение ее становления, окончательное  оформление этого государственно-правового  института приходилось на время  перерастания сословно-монархического строя в абсолютную монархию. В  ХV-XVII вв. монархия была еще сословно-представительской, нуждалась в поддержке свободных сословий, в известной степени считалась с «земствами».

Начиная с середины ХVII века все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде «служилых» людей происходила специализация и группировка по отраслям управления – делопроизводство, финансы, военное дело, дипломатия и т.п. Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение было оформлено в первой четверти VIII в. Вышедший 24 января 1722г. «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…» устанавливал три рода государственной службы. На основании этого закона введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы. распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных – 120, гражданских – 94, придворных – 42. Кроме табельных чиновников существовал институт «канцелярских служителей», не вошедших в сетку четырнадцати классов.

Исключительно важное значение для рационализации государственной службы имело положение закона, согласно которому в основу иерархического деления гражданских служащих вместо принципа происхождения, занятости или «породы» был положен принцип «служебной годности».

В организации гражданской  службы важное место занимали вопросы  о порядке назначения на должности, ее прохождения и чинопроизводства. В Табели о рангах Петр 1 определил  основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное  продвижение чиновников, повышение  в чинах. К ним относились: образовательный  уровень, опыт административной работы в виде выслуги лет, заслуги перед  государством при исполнении должностных  обязанностей.

 Анализируя процесс развития российской государственной службы с конца XVII в до начала ХХ вв. можно проследить определенные закономерности (тенденции).

Во-первых, в периоды реформ наблюдался количественный рост государственных  служащих (таблица ХХ).

Во-вторых, ускорялось карьерное  продвижение государственных служащих.

В послепетровское время условия чинопроизводства уточнялись и развивались в правительственных нормативных правовых актах. В качестве оснований для производства в чины устанавливались:

1) «усердие и похвальное отправление службы»

2) отличия, выразившиеся  в «особенностях труда и доблестях»  чиновника на службе государству

В-третьих, повышался образовательный  уровень государственных служащих.

Непременным требованием, которым  определялось право поступления  на государственную службу и служебного продвижения, являлась степень образованности. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна ступала  в периоды социально-экономических  реформ и резко возрастала потребность  в их кадровом обеспечении. До XVIII в. в России не было учебных заведений, которые специально готовили бы людей  для службы в административных учреждениях. Все необходимы знания и навыки служащие получали на практике. Государь-реформатор отлично понимал необходимость  организации специальной подготовки гражданских служащих. В петровское царствование была развернута активная деятельность по созданию сети учебных  заведений, которые готовили специалистов для отраслей хозяйства и управления, были открыты юнкерские школы.

Побуждая чиновников к  повышению своего образовательного уровня, правительство приняло в  этих целях ряд указов. Руководителям  министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, но, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образовании.

В-четвертых, конкретизировались и усложнялись требования к государственным  служащим.

Правительство придавало  большое значение принципу законности в деятельности государственных  служащих. Утвердив изданные регламенты и указы «яко печатью» Петр 1 предписал служащим все дела «вершить» на основе законов. Чиновники предупреждались, что не выполняющие данный указ будут квалифицироваться как «нарушители прав государственных и противники власти» и подлежат наказаниям «без всякой пощады» и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги». Требования к служащим, сформулированные в петровском Генеральном регламенте и других нормативных актах, позднее дополнялись и развивались в уставах, положениях и указах.

От кадров государственных  учреждений требовалась интенсивная  и четкая работа.

За должностные проступки  и преступления служащие несли ответственность, которая могла быть уголовной, гражданской  или дисциплинарной. В 40-е годы XIX в. Вошло в силу новое положение, согласно которому на чиновников могли быть наложены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, вычет из стажа работы, штраф, вычет из заработной платы, понижение в должности, недельный арест, увольнение из учреждения, лишение права государственной службы.

Таким образом, опыт организации  и функционирования российской государственной  службы невозможно оценить однозначно. Хотя он содержит немало рационального  и поучительного, следует отделять «зерна» от «плевел»., видеть позитивные и негативные стороны.

После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская  государственная служба была практически  уничтожена, царское законодательство о государственной службе отменено, а новое советское разрабатывалось  крайне медленно. За 70 лет так и  не удалось придать государственной  службе правовую оболочку, что свидетельствует  о нежелании создавать чиновное законодательство, так как после  революции царили представления  о сломе старой государственной  машины, упразднении чиновничества  как воплощении «всего царского», о  полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества и администрирования.

После революции В. И. Ленин произнес всем известные слова о том, что надо сделать всех государственных служащих простыми исполнителями, ответственными, сменяемые в любое время, получающими за свой труд в равной мере с рабочими. Крылатая фраза, сказанная В. И. Лениным о том, что «каждая кухарка должна управлять государством» сегодня воспринимается несколько иронично. В действительности же Ленин утверждал: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством… Мы… требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будь то управлять государством, нести будничную ежедневную работу управления в состоянии только богатые или с богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было немедленно». Позднее В. И. Ленин повторял: «Чтобы управлять, нужно быть компетентным, иметь известное научное образование».

Отношение к служащим со временем менялось. Не случайно в начале 20-х годов десятки тысяч офицеров, чиновников, специалистов были возвращены на свои посты, но это уже была совершенно другая система и другая государственная  служба.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Становление и развитие современной государственной службы России

Советская государственная  служба – это результат ее развития после 1917 года со всеми проблемами и  возможностями, которые были свойственны  и обществу в целом. Законодательства о государственной службе было недостаточным  и неполным, поскольку царила догма, что будущему коммунистическому  обществу не потребуются чиновники, так как будет господствовать самоуправление трудящихся и, следовательно, государственное управление станет лишним. Профессиональное чиновничество  так создано и не было. Такие  вопросы, как аттестация, дисциплинарная ответственность и т.п. регулировались трудовым правом.

В начале 90-х годов, когда  в стране начались экономические, политические и правовые перемены, началось и  изменение государственной      службы. Хотя правильнее было бы считать, что отсутствие должного внимания к  государственной службе на протяжении 70-лет привело к тому, что сегодня  государственная служба в России только начинает формироваться.

Первые шаги и уроки  реформ в государственном управлении и государственной службы с 1992 по 2000 гг. раскрыты в книге «Реформы государственной службы в России».

Государственная служба России менялась месте с обществом. На ее развитии отражались все сложности  и противоречия, которые возникали  в стране в связи с быстрым  и во многом стихийным переходом  к новым экономическим и общественным отношениям. Все попытки реформирования государственной службы выстраиваются  в логическую цепочку постепенных  шагов, каждый из которых готовил  почву для последующего:

• 1992-1993 гг. (Роскадры),
• 1997-1998 гг. (рабочая группа под руководством М. А. Краснова),
• 1999-2000 гг. (Центр стратегических разработок)