Автор работы: Пользователь скрыл имя, 13 Мая 2013 в 20:36, реферат
Массовый характер приобрели факты незаконного выделения, получения и использования льготных кредитов, перелива капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмывания денег, полученных преступным путем. Эти действия неизбежно сопровождаются разного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями, значительными суммами взяток.
Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв. |
07.08.2009 20:09 |
I. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Проблема беспрецедентного разрастания масштабов коррупции представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, затрудняет экономическое развитие страны. По уровню коррумпированности чиновников Россия находится в числе государств, в которых это явление получило наибольшее развитие. Коррупция охватила многие сферы деятельности
государственных органов, будь то политика,
экономика или структуры Современные виды коррумпированного
поведения должностных лиц Массовый характер приобрели факты незаконного выделения, получения и использования льготных кредитов, перелива капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмывания денег, полученных преступным путем. Эти действия неизбежно сопровождаются разного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями, значительными суммами взяток. Как было отмечено Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации[2], колоссальные возможности 4 страны в развитии экономики
блокируются громоздким, неповоротливым,
неэффективным государственным
аппаратом. Его нынешняя организация
работы, к сожалению, способствует коррупции,
поскольку любые Тем не менее, в отечественной юридической науке и практике до сих пор не дано единое и четкое понятие коррупции, недостаточно четко определен и научный подход к решению этой актуальнейшей для нашей страны проблемы. Многозначность понимания коррупции и множественность ее определений обусловливают неопределенность их отражения в различных отраслях российского законодательства. Это осложняет дальнейшую правотворческую, а также правоприменительную деятельность. Международное сообщество, озабоченное проблемами повышения эффективности борьбы с коррупцией в мире, формулирует правовые рекомендации, однако реализация последних в России предполагает учет ее исторических традиций и сложившейся правовой системы. В истории России применялись различные государственно-правовые средства борьбы с коррупцией, как собственно правовые, так и организационные, а также были периоды, когда применялся системный подход к борьбе с коррупцией. Выявление условий, способствовавших коррупционным правонарушениям, а также анализ исторического опыта борьбы с этими негативными явлениями на различных этапах эволюции политических и социально-экономических отношений в России позволят оценить достоинства и недостатки этой борьбы, а также возможность использования соответствующих мер в современных условиях. Состояние разработанности
темы исследования. В процессе работы
над диссертационным Так, содержательные характеристики коррупции в разное время находили отражение в трудах российских и зарубежных ученых К. Анциферова, А.Ф. Бернера, Б.В. Волженкина, А.И. Долговой, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, Н.Ф. Кузнецовой, А.В. Лохвицкого, В.В. Лунеева, Т.К. Мишина, Дж. Най, Н.А. Неклюдова, В.Н. Ширяева, Я. Эстрина[3] и др. 5 Вопросам становления и развития чиновничье-бюрократического аппарата России посвящены труды С.К. Богоявленского, А.Д. Градовского, Н.Ф. Демидовой, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Е.П. Карновича, И.М. Катаева, Г. Катошихина, В.О. Ключевского, Н.П. Лихачева и др.[4] Правовые основы борьбы с коррупцией на различных этапах развития государства показаны в трудах И.И. Евстихеева, В.В. Есипова, П.Д. Калмыкова, В.Н. Латкина, Я.Т. Северского, И.И. Солодкина, Н.С. Таганцева, О.И. Чистякова[5] и др. Отдельным аспектам проблемы борьбы
с коррупцией посвящены диссертационные
исследования Абдиева К.М. «Понятие
коррупции и система уголовно- Однако анализ вышеназванных источников показал, что, несмотря на освещение некоторых сторон борьбы с коррупцией, в том числе и в историческом аспекте, цело- 6 стного исследования правовых основ борьбы с коррупцией в России проведено не было. В связи с этим существует необходимость научного анализа процесса зарождения и развития коррупционных правонарушений в России и обобщения опыта борьбы ними, а также исследования развития законодательства в области борьбы с коррупцией за период с XVI по XIX вв. включительно. Автор предполагает последовательное исследование темы в неразрывной связи развития чиновничье-бюрократического аппарата и коррупционных проявлений, а также развития законодательства, направленного на борьбу с коррупцией с использованием широкого спектра научного, архивного, документального и иных материалов. Хронологические рамки исследования были обусловлены появлением Судебника 1550 г. как нормативного правового акта, обобщившего первый опыт борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и изданием Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. - как высшей точки развития антикоррупционного законодательства в России в дореволюционный период. Цели и задачи исследования. В
настоящем диссертационном Для реализации этой цели выдвигались
следующие исследовательские - рассмотреть различные подходы
к теоретическому пониманию - выявить особенности становления и развития системы органов государственного управления и чиновничье-бюрократического аппарата в России как обстоятельства, обусловившего возникновение и развитие коррупционных проявлений; - изучить деятельность - проанализировать - проанализировать и оценить
практику применения - определить возможности Объект исследования - коррупция как негативное социально-общественное явление российской государственной жизни и исторический опыт борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв. 7 Предмет исследования - становление и развитие органов государственного управления и чиновничье-бюрократического аппарата в России, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность государственных органов, законодательство, направленное на предупреждение коррупции и борьбу с ней в XVI-XIX вв., практика применения антикоррупционного законодательства. Методология исследования основывается
на принципах объективности и
историзма, системности научного анализа
и диалектико- Источниковая база диссертационного исследования. Нормативную основу работы составили положения, закрепленные в отечественных и зарубежных законодательных актах, проектах федеральных законов, иных официальных нормативных правовых документах государственных органов власти, касающихся вопросов организации и деятельности государственных органов, а также вопросов борьбы с коррупцией за исследуемый период. Ядром правовой основы исследования стали кодифицированные нормативные правовые акты, такие как Соборное уложение 1649 г., Артикулы воинские 1716 г., Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., а также иное законодательство рассматриваемого периода, направленное на борьбу с коррупцией. При теоретической разработке и реализации концепции исследования, формулировке диссертационных положений и выводов, автор опирался на труды известных ученых и специалистов в области истории, государствоведения и права: М. Архангельского, И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Б.Д. Грекова, Н.М. Дружинина, А.С. Емелина, Н.П. Загоскина, Н.М. Карамзина, Б.Б. Кафенгауза, А.Ф. Кони, В.М. Курицына, М.К. Любавского, Ф. Морошкина, П.Н. Мрочек-Дроздовского, Н.В. Муравьева, К.А. Неволина, С.А. Петровского, С.П. Покровского, Д.Я. Самоквасова, В.И. Сергеевича, Е.А. Скрипилева, Б.И. Сыромятникова, Л.В. Черепнина и д.р. Значительно расширили общетеоретическую базу труды ученых-правоведов: А.Б. Венгерова, Н.И. Загородникова, И.И. Карпеца, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко и др. При написании диссертации автор обращался к публикациям, содержащимся в периодической печати XIX и XX вв.: «Журнал Гражданского и Уголовного Права», «Юридический Вестник», «Исторический Вестник», «Юридические записки Демидов- 8 ского лицея», «Советское государство и право», «Вестник Московского университета», «Открытая политика», «Государство и право» и др. Диссертант использовал Научная новизна исследования определяется целостным правовым подходом к изучению особенностей становления и развития чиновничье-бюрократического аппарата России и как следствие этих особенностей - зарождения коррупционных правонарушений, а также борьбы с этим негативным явлением на протяжении XVI-XIX вв. Особое внимание в диссертационном исследовании уделено законодательству периода становления и развития абсолютной монархии в России до середины ХIХ в., так как именно в этот период чиновничье-бюрократический аппарат получил свое правовое оформление, а ответственность за коррупционные правонарушения была четко сформулирована в законодательстве. Таким образом, впервые предпринято историко-правовое исследование взаимосвязи государственного аппарата и коррупции в России в XVI-XIX вв. Ретроспективный комплексный анализ ориентирован на перспективу эффективного научно-обоснованного решения комплекса задач борьбы с коррупцией с учетом ее исторических и национальных особенностей. Теоретическое понятие коррупции рассмотрено в аспекте его становления и выведено в настоящее время с учетом современных международно-правовых документов и научных разработок ученых и специалистов. Центральным звеном в диссертационном исследовании явилась историческая практика законодательного отражения проблемы коррупции и борьбы с ней. Особое внимание уделено развитию видов коррупционных правонарушений - от посула в XVI в. до неприведения в исполнение именных высочайших указов и повелений, указов Правительствующего сената, а также других присутственных мест, необъявления поступавших к чиновникам указов и постановлений, превышения и бездействия власти, присвоения и растраты, подлога, неправосудия, мздоимства и лихоимства в XIX в. Меры же борьбы с коррупционными правонарушениями рассматриваются в совокупности как уголовно-правовые, так и организационные. Такой подход позволяет осуществить анализ исследуемых проблем без заданности и односторонности их оценок. Научная новизна исследования состоит в сделанных автором выводах о необходимости комплексного подхода в решении проблемы предупреждения и борьбы с коррупцией, в намеченных путях совершенствования нормативно-правовой базы, направленной на борьбу с этим негативным явлением. 9 Основные положения, выносимые на защиту: 1. Коррупция является постоянным
спутником государственных 2. Понятие коррупции далеко выходит за рамки простого взяточничества. Под коррупцией следует понимать использование государственными, муниципальными и иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ. 3. Несмотря на то, что термин «коррупция» не употреблялся в российском законодательстве и не был введен в научный оборот в XVI-XIX вв., однако и в исследуемый период существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, подпадающие под понятие коррупции, трактуемое современным международным правом. 4. Своими историческими корнями коррупция уходит в Киевскую Русь. Система местного управления, получившая название системы «кормления», была основой для возникновения злоупотреблений должностных лиц, поскольку данная система позволяла чиновникам вполне законно обогащаться за счет других, не устанавливая при этом никаких границ. 5. Процесс развития 6. Параллельно с развитием 10 ных правонарушений сводился к превышению и бездействию власти, присвоению и растрате, подлогу, неправосудию, мздоимству и лихоимству, и также неприведению в исполнение или необъявлению различных указов. 7. В отличие от XVI-XVII вв., когда
меры были либо 8. Центральное место среди 9. Эффективность всех Теоретическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертационного исследования способствуют углублению знаний о становлении и развитии отечественного законодательства в области борьбы с коррупцией, а также в возможности использования исторического опыта при совершенствовании правовой основы и практики борьбы с этим негативным явлением. Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в законотворческой деятельности по разработке и совершенствованию антикоррупционного законодательства, в деятельности правоохранительных органов по осуществлению антикоррупционных мероприятий. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса истории отечественного права и государства, криминологии, уголовного права, «Правоохранительные органы» и других дисциплин в образовательных учреждениях юридического профиля, в том числе и образовательных учреждениях МВД России. Апробация и практическая реализация
результатов исследования. Основные положения
диссертационного исследования нашли
отражение в опубликованных работах и
выступлениях на научно-практических
конференциях и семинарах, в том числе:
научно-практической конференции профессорско- 11 курсантов Московской академии МВД, сотрудников ОВД и Центрального музея МВД России «Правоохранительные органы России: история и современность» (Москва, 1999 г.), межвузовской конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2000 г.), научно-практической конференции «Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности России, борьбы с организованной преступностью и коррупцией» (Москва, 2001 г.), научно-практической конференции «200 лет МВД России» (Москва, 2002 г.), а также были использованы в деятельности Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации при подготовке проектов федеральных законов «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и «О противодействии коррупции» в 2002 г. Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре теории и истории права и государства Московской академии МВД России и используются в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий. Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы. II. Содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень разработанности, научной новизны, его теоретическая и практическая значимость, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологические и методические аспекты работы, формы апробации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту. Первая глава диссертации - «Определение
понятия коррупции; особенности
появления коррупционных В первом параграфе «Возникновение и развитие понятия коррупции» диссертант исследует исторические корни происхождения термина «коррупция», его применение на разных этапах развития государственности и формулирует его современное определение. Так, в праве Древнего Рима под «corrumpere» понималось «портить, фальсифицировать что-либо или подкупать кого-либо» и обозначало в целом противо- 12 правное действие, предпринятое в первую очередь против судьи, должностного лица[6]. Впоследствии данное понятие стало применяться к различным злоупотреблениям должностных лиц, как в период республики, так и в период империи. В античной Греции в термин «corrumpere» тоже был заложен социальный смысл - приведение в упадок нравов, расстройство порядка, а также подкупа кого-либо. В период средневековья, понятие «коррупция»
приобрело исключительно Современное понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих национальных правовых систем. Вопросам коррупции серьезное внимание уделяли великие мыслители XVI-XVII вв. Так, например, английский философ-материалист Томас Гоббс (1588-1679 гг.) определял коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»[7]. В настоящее время существует несколько
определений термина « 1) коррупционная деятельность 2) данная деятельность связана
с противоправным 3) специальной целью такой Таким образом, по мнению автора, наиболее
соответствующим современным Во втором параграфе «Становление чиновничье-бюрократического аппарата в 13 России и первый опыт борьбы с
коррупцией (XVI-XVII вв.)» диссертантом
проводится параллель и Так, в Древнерусском государстве чиновничество только начинало зарождаться. Основными чинами, ведавшими хозяйством князя и государственными делами, были дворцовые слуги со своими помощниками - тиунами. То есть существовала дворцово-вотчинная система управления. Местными органами управления были посадники (наместники) в городах и волостели в сельской местности также со своими помощниками. Вместо жалованья за службу они имели право сбора «корма» с населения. Эта система управления называлась системой кормления. По мнению автора, этот способ содержания должностных лиц и стал одной из предпосылок возникновения в их среде коррупционных правонарушений, таких как превышение власти, взяточничество и др. Судебных органов как особых учреждений в указанный период не существовало. Судебные функции осуществляли те же самые лица, которые занимались управлением в центре и на местах. Поэтому и суду были присущи те же пороки чиновничества - злоупотребления должностным положением и взяточничество. В дальнейшем в России происходило развитие государственного аппарата управления, а вместе с ним и чиновничье-бюрократического аппарата. С середины XV до середины XVI вв. был осуществлен переход от личного управления к организации учреждений, то есть от дворцово-вотчинного к государственному. Определенному лицу поручалось особое ведомство как постоянное. Ведомства же становились сложными по своему составу, а с середины XVI и в XVII в. в России сформировались специальные учреждения - приказы. В первой половине XVI в. уже возникла
и тенденция ограничения Во второй половине XVI в. на смену наместничьему управлению пришло воеводское, исполнительным органом которого была приказная (съезжая) изба. Отраслевыми местными государственными учреждениями являлись таможенные, разрядные, стрелецкие и казачьи избы. И в процессе отмены кормлений возникли органы местно- 14 го самоуправления - земские избы во главе с земским старостой, дьяками и целовальниками. Таким образом, указ Иоанна IV 1555 г. был направлен на окончательную ликвидацию системы кормления[8]. В дальнейшем эволюция государственного
аппарата шла в направлении Определяющими признаками государственных учреждений становятся непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. С этого времени чиновники начали получать за свою службу различные виды жалования - поместные и денежные оклады. Размеры и содержание этого жалования находились в соответствии с иерархической структурой всей группы чиновничества. Естественно, что основная масса чиновничества, а это были дьяки и подьячие, находились в худших условиях в плане обеспечения, чем их начальники. Например, во второй половине XVII в. боярам, окольничим и думным людям полагалось денежного оклада по 200 рублей, поместного по 1000 четьи; стольникам по 100 рублей, стряпчим по 80 рублей, дворянам московским, городовым дьякам от 50 до 80 рублей, всем прочим чинам от 8 до 50 рублей в год[11]. Вместе с возникновением чиновничества появились и различного рода злоупотребления по службе. Они были вызваны разными причинами. Так, в начале становления государственного аппарата система кормления послужила предпосылкой возникновения злоупотреблений должностных лиц, поскольку она заключала все условия превышения меры должного и справедливого, однако совершенно законно. 15 Но уже в начале XV в. Московские князья в грамотах начали ограничивать кормление. В XVI в. верховная власть пошла еще дальше. В грамотах определялось, сколько наместник или волостель может иметь тиунов и доводчиков, кормящихся за счет населения. Установленные кормы правители должны были получать не сами и не на месте (когда можно ожидать произвол), а чрез сотских в городе[12]. Параллельно с этим населению предоставлялось право жаловаться на наместников. Само же понятие «посула», то есть взятки, как должностного преступления впервые в законодательстве появилось в Псковской судной грамоте (XV в.). Но никакого наказания за взимание тайного посула еще предусмотрено не было. Судебник 1497 г. содержал статьи (1, 2, 67), запрещающие судьям дружить или мстить судом, брать посулы и отказывать в правосудии, а тяжущимся - давать посулы, а также статьи (31 и 33), направленные на пресечение произвола недельщиков. Но эти запреты также не имели никакой санкции. И только в Судебнике 1550 года вместо прежних трех статей без всякой санкции помещено до 10 статей (3-8,11, 32-34), устанавливающих наказания от денежных выплат в тройном размере до тюремного заключения и торговой казни за неправильные обвинения, посулы и отказ в правосудии, и до 5 статей (44, 47, 54, 66, 74), облагающих наказаниями различные неправильности в судопроизводстве. Помимо этого, Судебник 1550 года указывал на обязанность наместников нести ответственность и за всех их людей, а также устанавливал годовую давность для исков на наместников. Таким образом, эпоха Судебников представляла собою первый, но довольно решительный шаг на пути развития законодательства о коррупционных правонарушениях. В третьем параграфе «Антикоррупционные нормы в указных книгах приказов и в Соборном Уложении 1649 года» дается анализ законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в период после издания Судебника 1550 г., а также Соборного Уложения 1649 г. - кодифицированного нормативного правового акта, действующего и в период абсолютной монархии. Как было сказано ранее, в середине XVI на местах были созданы губные и земские органы управления. Однако, как следует из источников права, различного рода злоупотребления служебным положением, взяточничество было присуще не только чиновникам, назначаемым верховной властью, но также и выборным должностным лицам. Поэтому появились нормы права, направленные на предупреждение злоупотреблений и с их стороны. Так, в уставной книге Разбойного приказа 1555-1556 г.г.[13] со- 16 держится Указ о татебных делах от 26 ноября 1555 г., в статье 4 которого, установлена ответственность губного целовальника за умышленный отпуск преступника на волю и за хищение имущества преступника в виде битья кнутом и исключения из должности. Причем местные жители, голосовавшие за избрание такого целовальника, в случае его побега, обязывались разыскать и доставить беглого целовальника губным старостам. В отношении же самих губных старост устанавливалась ответственность в Приговоре о губных делах от 22 августа 1556 г.[14], в соответствии с которым всякого рода злоупотребления, а также сокрытие преступных деяний местных жителей влекли для них смертную казнь. Подобные нормы права, определяющие как тяжкое преступление злоупотребление должностным положением и взяточничество, содержались и в актах местного управления (например, в Медынском губном наказе 1555 г.[15]). Самым же крупным нормативным правовым актом, обобщившим весь предшествующий опыт борьбы с коррупционными правонарушениями, явилось Соборное Уложение 1649 г.[16] К моменту его издания на Руси уже произошло окончательное упрочение влияния чиновничества, что и получило отражение в данном законе. Так, в Соборном Уложении 1649 г. начал формироваться специальный субъект - это должностное лицо, т.е. лицо, состоящее на службе в каком-либо государственном органе. Такими должностными лицами являлись бояре и воеводы; окольничьи, думные дворяне и думные дьяки; приказные дьяки и подьячие; должностные лица органов губного и земского самоуправления, недельщики и приставы, а также их помощники - заговорщики; мытчики, перевозчики и мостовщики. Если в коррупционном преступлении принимало участие не должностное лицо, например, если посул брался на имя судьи без его ведома кем-либо из его родственников, Уложение такой случай приравнивало к мошенничеству. В Соборном Уложении 1649 г. закреплены различные виды коррупционных правонарушений: вынесение неправедного решения судьей, подделка судного списка дьяками и подьячими, волокита с целью вымогательства взятки, отказ судьи от разбора дела, связанный с вымогательством взятки, посул, неправомерное взимание пошлин. В части назначения наказаний Уложение установило наказание для сановников (высокопоставленных чиновников), таких как бояр, окольничьих, воевод, вообще думных людей - в виде штрафа и лишения чина, либо назначение наказания по-прежнему оставлялось на усмотрение Государя. Низшие чиновники за должностные преступле- 17 ния подвергались торговой казни и исключению из службы, отсечению руки, ссылке, битью батогами, возмещению ущерба, тюремному заключению. То есть, на момент принятия Соборного Уложения 1649 г. верховная власть пошла уже по пути развития преимущественно уголовно-правовых мер борьбы с коррупционными правонарушениями. Естественно, что разница в наказаниях
между высокопоставленными Вторая глава диссертации - «Правовые
основы борьбы с коррупцией в России
в XVIII веке» посвящена исследованию
реформы системы В первом параграфе «Реформы государственного
строя и особенности В этот период все органы государственного управления получили законодательное оформление с достаточно четко определенной структурой, численностью и компетенцией, а правовой статус чиновников государственного аппарата был закреплен в «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины, и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же, воинские чины выше прочих, хотя бы и старее кто в том классе пожалован был», изданной 24 января 1722 г.[17] Этим документом Петр I окончательно уничтожил следы и предания древнего местничества, признавая право на почет только за личными заслугами каждого. С этого времени, за исключением крепостных и тяглых людей, могли поступать в гражданскую службу лица всех званий. Проведенные реформы в области государственного управления привели к увеличению числа учреждений и чиновников, особенно среднего звена - подьячих и канцеляристов. Так, в государственных и дворцовых учреждениях в середине 50-х годов XVIII в. состояло чиновников I-V классов - 145 человек, VI-VIII классов - 562 человека, IX-XIV классов - 1344 человека; канцелярских служителей различных разрядов 18 (канцеляристов, Произошли изменения и в материальном обеспечении чиновничества. Поместное и натуральное жалованье было заменено постоянными денежными окладами. Однако вследствие постоянных издержек на военные нужды и огромных затрат на внутренние преобразования в начале XVIII в., содержание чиновников было достаточно плохим. Такое же положение оставалось и на протяжении всего последующего периода. Необходимы были дополнительные средства к существованию, которые чиновники могли получить без особых затрат своего времени, поскольку находились на службе «днем и ночью». Эти дополнительные средства складывались из владения землей, с которой они получали продукты натурой (у кого она была), из сдачи внаем квартир, из частных уроков и получения подарков. Это были легальные способы улучшения жизни. Естественно, что были и нелегальные - казнокрадство, подделка документов, взяточничество и др. Проводя реформу высших органов государственной власти и управления, Петром I были установлены различные формы контроля за деятельностью государственного аппарата: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. С вышеуказанной целью в 1711 г. были учреждены должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом. Они были призваны оберегать казну путем вербовки агентуры в государственных учреждениях и выявлять оперативным путем взяточников и казнокрадов. С этой же целью в 1722 г. была учреждена
должность генерал-прокурора («ока
государева»). Генерал-прокурору были
подчинены обер-прокуроры в 19 целярия. Таким образом, осуществлялась координация антикоррупционной деятельности органов власти, подотчетным правителю. Предупредительной мерой была и детальная регламентация государственной службы. Во втором параграфе «Развитие законодательства в области борьбы с коррупцией» диссертантом анализируется деятельность верховной власти, направленная на предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений должностных лиц. Следует отметить, что Петром I был предпринят системный подход в области борьбы с коррупцией. Так, помимо организационных средств, о которых частично было сказано в первом параграфе, Петром I в указе 1724 г.[20] была проведена немаловажная мысль о том, что для успешной борьбы со взяточничеством прежде всего необходимо, чтобы высшие классы чиновников подавали пример своею служебной безупречностью. Этой точки зрения не существовало в XVII веке, а между тем она является основанием для применения начала равенства ответственности для всех классов должностных лиц. Также Император пытался пресечь коррупцию и уголовно-правовыми средствами. Приведенные автором в диссертационном исследовании указы грозили всевозможными карами «плутам, которые ни во что иное тщатся, точию мины под всякое добро делать и несытость свою исполнять»[21]. По указу 24 декабря 1714 г. «О возпрещении взяток и посулов и о наказании за оное»[22] лихоимство наказывалось телесными наказаниями, конфискацией имущества, шельмованием и смертной казнью. Историческое значение этого указа определяется еще и тем, что в нем вводится общий термин «преступление», который охватывает «...все то, что вред и убыток государству приключити может», а также коррупция здесь определяется как лихоимство. Субъектами коррупционных правонарушений могли быть любые должностные лица, соучастники и недоносители. Чтобы неведением никто не отговаривался, от поступающих на службу бралась подписка об объявлении им указа о запрещении брать посулы от казенных или частных лиц, а для ознакомления народа указы прибивались на видном месте. Подобно Петру I, Екатерина II одновременно с борьбою против злоупотреблений должностных лиц посредством уголовных кар, старалась найти и создать общие условия, способствующие искоренению этих правонарушений. Она предлагала «наполнить судебные места достойными в знании и честными людьми», и назначить им 20 «к безбедному пропитанию по мере каждого довольнаго жалованья» [23], а также она взывала к совести чиновников, в чем выражался нравственный характер ее указов. При Екатерине II имена взяточников и лихоимцев, наказанных по суду, публиковались для всеобщего сведения, причем этой каре подвергались многие лица из высшей губернской администрации. Императрицей были подтверждены все указы Петра Великого, установлено жалование всем чиновникам (в соответствии с указом 1726 г.[24] «приказным людям» жалованье было отменено), а взяточникам угрожала смертная казнь. Однако, суровые угрозы тяжкими последствиями оставались только на бумаге, в действительности же участь виновных всегда существенно смягчалась и смертельной казни взяточники не подвергались. Юридическим основанием для смягчения наказания взяточникам служил указ от 22 сентября 1762 г.[25], предписывающий у лихоимцев «отнять чины и, оставя их без наказания, ни к каким впредь делам не определять, а не из дворян и безчиновных сослать без наказания в дальние места на поселение». На протяжении XVIII в. расширяется и круг коррупционных правонарушений. К взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов. Особое внимание уделялось казнокрадству, растрате казенных денег, что нашло отражение в Артикуле воинском 1715 г.[26] Своеобразным составом преступления против казны во время правления Петра I являлась расточительность. Также в этот период появился новый состав преступления - подлог. Третья глава диссертации - «Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XIX веке» посвящена исследованию развития чиновничье-бюрократического аппарата, а также состоянию и организации борьбы с коррупцией в этот период. В первом параграфе «Организация чиновничье-бюрократического
аппарата в XIX в. и дальнейшая его
криминализация» исследуются Собственно говоря, в самом государственном механизме не произошло принципиальных изменений, однако продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничье-бюрократического аппарата. Так, в 1847 г. количество классных чинов со- 21 ставляло 61548 человек[27]: к I классу принадлежал 1 человек, ко II - 40, к III - 166, к IV - 484, к V - 1100, к VI - 1621, к VII - 2588, к VIII - 4671 и к IX-XIV – 50877 [28]. К 1857 г. численность чиновников выросла, достигнув 86066 человек, а с «отставными военными чинами», которых насчитывалось 4073 человека, всего было 90139 человек[29]. Численность канцелярских служителей в этот период была неизвестна, за исключением данных, помещенных в отчете Инспекторского департамента за 1857 г., где она определялась в 32073 человека[30]. Следовательно, за 50 лет - с 1796 по 1847 гг. - численность чиновников возросла в 4 раза, а за 60 лет - с 1796 по 1857 гг. - почти в 6 раз. В связи с отсутствием данных о численности чиновников в материалах Инспекторского отдела Собственной Его Императорского Величества Канцелярии[31], количественный их состав во второй половине XIX в. дать невозможно, однако следует сказать, что в этот период наблюдается весьма интенсивный рост государственного аппарата. Например, в Министерстве финансов Департамент торговли и промышленности в 1881 г. состоял из 3 отделений, а к началу XX в. он включал 16 отделений. При этом только за 7 лет (примерно с 1895 г.) число штатных должностей департамента увеличилось на 75%[32]. Однако, несмотря на возросший численный состав чиновничьего аппарата, оставался очень низким его профессиональный уровень, а также плохая организация. В то время как сановники получали очень даже приличное содержание, основная масса чиновничества продолжала оставаться в бедственном состоянии. Так, например, согласно штатам министерств, опубликованным в ноябре 1802 г., содержание министра составляло 12 тыс. руб. в год плюс казенная квартира. Если она не предоставлялась, то на наем отпускалось 1200 руб. Директор департамента получал годовое содержание в 3 тыс. руб.; столоначальник - 1200 руб.; его старший помощник - 1 тыс. руб., младший - 750 руб.; писец (по-видимому, имевший классный чин) - 375 руб.[33] Канцелярские служащие Сената получали в конце 40-х годов от 9 до 17 руб. в месяц, или от 108 до 204 руб. 22 в год[34]. Следует учесть, что министерские оклады были значительно выше провинциальных, и министерский писец получал в полтора раза больше, чем исправник в большинстве губерний. Но, несмотря на огромные оклады сановников, и бедственное положение низшего чиновничества, различного рода злоупотребления, взяточничество и казнокрадство допускали все без исключения, кому позволяла занимаемая должность. Коррупции были подвержены и центральные органы управления, например, Сенат, Министерство юстиции, Министерство финансов, и местные - начиная от генерал-губернаторов и заканчивая мелкими губернскими чиновниками. И несмотря на то, что в этот период, также как и в предыдущий, верховной властью были установлены различные формы контроля за чиновничьим аппаратом, такие как проверки ежегодных министерских отчетов и проведение ревизий Сенатом, возможность обращения общественных учреждений и частных лиц в Сенат с жалобами на чиновников, право советников правления, в случае несогласия с приказаниями губернатора обращаться в Сенат, и, безусловно, прокурорский надзор, они не были сколько-нибудь эффективными. Как правило, дело не доходило до рассмотрения. В случае же разбирательства дела, к чиновникам применялись следующие меры дисциплинарного взыскания: денежные штрафы, замечания и выговоры, «опубликование печатными указами в газете». Однако в 1831 г. в ряде случаев денежные взыскания были отменены и предпочтение отдавалось выговорам и замечаниям. Вплоть до 1831 г. широко применялось опубликование. Однако Комитет министров после соответствующего представления министров юстиции и финансов признал это неудобным, и опубликование стали соединять с выговором, вследствие чего оно могло применяться только по решению императора. В рассматриваемый нами период борьба с коррупцией осложнялась еще и тем, что отсутствовал кодифицированный нормативный правовой акт. Поэтому верховной властью, обеспокоенной разросшимися злоупотреблениями должностных лиц, в 1826 г. при Общем собрании Санкт-Петербургских Департаментов Сената был учрежден особый комитет «для соображения законов к искоренению лихоимства и лиходательства»[35], который должен был исследовать причины существования коррупции и предложить «ближайшие способы к истреблению сей язвы». Однако рекомендации, данные этим Комитетом, реализованы на практике не были. Поэтому основополагающими моментами в области борьбы с коррупцией в этот период становятся издание Свода 23 законов Российской Империи 1832 г. и Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Во втором параграфе - «Антикоррупционные
нормы в Своде законов Среди составов преступлений, подпадающих под определение коррупционных, в Своде законов Российской Империи содержались: определение на должность вследствие получения взятки, умышленное необъявление указов, превышение и бездействие власти, подделка документов, уничтожение и похищение судебных актов, подлог, неправосудие, незаконное пользование или похищение казенного имущества или денежных средств, лихоимство. Под лихоимством же в Своде законов понималось: 1) незаконные поборы под видом государственных податей; 2) вымогательство вещами, деньгами или припасами; 3) взятки с просителей по делам исполнительным и судебным (ст. 308). Свод законов называет и соучастников лихоимства, которыми могли быть начальники, потворствующие подчиненным в лихоимстве, пособники, лиходатели, а также лица, которым было известно о факте лихоимства, но они об этом не сообщили властям, судьи, «которые преступников сего рода покрывать будут при суде или облегчать наказание, за лихоимство положенное». Все наказания, применяемые к совершившим преступления по должности, в Своде законов разделены на дисциплинарные и уголовные. К дисциплинарным наказаниям относились: замечание, выговор, опубликование, временный арест, устранение на время от должности или удаление от должности. Уголовные наказания включали: лишение чинов, лишение некоторых или всех прав состояния, отдачу в военную службу и ссылку на поселение или в каторжную работу. Также было предусмотрено и воз- 24 мещение материального ущерба, причиненного чиновником в результате совершения должностного преступления. Однако несовершенство и неудобство применения Законов уголовных, вошедших в Свод законов Российской Империи 1832 г. вызвали необходимость проведения дальнейшей кодификации уголовного законодательства, в результате которой было создано Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года[37]. В этом документе статьи, направленные на борьбу с коррупцией, получили дальнейшее развитие. В Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года и последующие его редакции все возможные факты злоупотреблений должностными лицами были включены и облагались различного рода наказаниями, тем не менее, основываясь на проведенном исследовании, по мнению диссертанта, никакого сдерживающего влияния на «узаконенную» в то время коррупцию они не оказывали. Субъектом данных правонарушений являлось должностное лицо, однако определения самого понятия должностного лица в Уложении также нет. Оно не имело даже определенного термина, и называлось либо должностное лицо, либо виновный, чиновник, лицо, состоящее на службе государственной или общественной и др. В судебной практике и юридической литературе должностными признавались лица, обозначенные в таком качестве в законодательстве или приравненные к ним «в силу характера отправляемых ими обязанностей». В Уложении 1845 года была установлена
ответственность как для В качестве объекта должностных
преступлений в первой половине XIX в.
большинство юристов Объективная сторона коррупционных правонарушений могла выражаться как действием, так и бездействием должностных лиц. Субъективная же сторона всех кор- 25 рупционных преступлений могла быть только в форме умысла, и все совершаемые преступления имели корыстную направленность. В Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. закреплялись следующие виды коррупционных правонарушений: неприведение в исполнение именных или объявляемых в установленном порядке высочайших указов и повелений, неприведение в исполнение указов Правительствующего сената, других присутственных мест, необъявление поступавших к чиновникам или рассылаемых для обнародования указов и постановлений, превышение и бездействие власти, присвоение и растрата, подлог, неправосудие, мздоимство и лихоимство. Система наказаний включала как уголовные, так и исправительные виды и колебалась от строгого выговора до ссылки в каторжные работы в зависимости от тяжести совершенного преступления и тяжести наступавших последствий. Также были предусмотрены меры материального возмещения причиненного вреда В заключении автор подводит итоги и формулирует выводы, вытекающие из диссертационного исследования. По теме исследования автором опубликованы следующие работы: 1. Становление и развитие 2. Коррупция: понятие, сущность, происхождение // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. Часть I. M., 2001. 0,2 п.л. 3. К вопросу о правовом 4. Предпосылки возникновения коррупционных правонарушений в России (историко-правовой аспект) // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. М., 2002. 0,3 п.л.
[1] Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Российская газета от 18.01.2000 г. [2] России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета от 19 апреля 2002 г. [3] См.: Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал Гражданского и Уголовного права, 1884, 2; Бернер А.Ф. Учебник уголовного права. Часть общая и особенная. СПб., 1865; Волженкин Б.В. Жить по закону // Открытая политика. 2000. № 8-9; Криминология: Учебник для юридических вузов. Под общей ред. А.И. Долговой. М., 1997; Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975; Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995; Кузнецова Н.Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией. Круглый стол // Государство и право. 1993. № 2; Лохвицкий А.В. Курс русского уголовного права. СПб., 1867; Лунеев В.В. Коррупция учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8; Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991; Nye J. Corruption and political development: a cost-benefit analysis // American Political Science. 1967; Неклюдов Н.А. Взяточничество и лихоимство. Юр. Лит., 1890, 6; Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916; Эстрин Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С. Петербургском университете. СПб., 1913. [4] Богоявленский С.К. Приказные судьи XVII в. М.-Л., 1946; Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868, Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб., 1866; Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVU-XVID вв. // Абсолютизм в России XVII-XVIII вв. М, 1964, Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М, 1987; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968, Крепостное самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб, 1897, Очерки наших порядков административных, судебных и общественных. СПб., 1873; Катаев И.М. Дореформенная бюрократия по запискам, мемуарам и литературе. СПб., 1914; Катошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 4-е изд. СПб., 1906; Ключевский В.О. Курс русской истории. М., 1958; Лихачев Н.П. Разрядные дьяки XVI в. СПб., 1888. [5] Евстихеев И.И. Ответственность должностных лиц. М., 1917; Развитие русского права в первой половине XIX века. Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Скрипилева. М., 1994; Есипов В.В. Превышение и бездействие власти по русскому праву. М., 1904; Калмыков П.Д. Учебник уголовного права профессора П.Д. Калмыкова, изданный А. Любавским. СПб., 1866; Латкин В.Н. Учебник истории русского права. Период империи (XVIII и ХГХ ст.). Изд. II. СПб., 1909; Северский Я.Г. Особенная часть русского уголовного права. Краткий обзор начал от Уложения царя Алексея Михайловича до Уложения о наказаниях 1885 г. включительно. СПб., 1892, Особенная часть русского уголовного права. СПб., 1892; Солодкин И.И. Очерки по истории русского уголовного права. Л., 1961; Таганцев Н.С. Курс русского уголовного права. Часть особенная. СПб., 1893, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1866 г. С дополнениями по 1-е января 1876 г. Сост. Н.С. Таганцевым. Изд. 2-е, переработанное и дополненное. СПб., 1876, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. Изд. Н.С. Таганцевым. Изд. 17-е, пересмотренное и дополненное. СПб, 1913, Последнее двадцатилетие в истории уголовного права (1867-1892 г.) СПб., 1892; Российской законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под общей редакцией д.ю.н., проф. О.И. Чистякова. М., 1986-1991. [6] См.: Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93. [7] Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 234. [8] Акты Археографической экспедиции. Т. 1. 1524-1598. СПб., 1836. С. 242. [9] Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.С. 22-23. [10] Там же. С. 37. [11] Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. С. 57. [12] Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М., 1856. С. 37. [13] Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. [14] 1556 г. августа 22. Приговор о губных делах. Ст. 15 // Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 367. [15] Памятники русского права. Вып. 4. М, 1956. [16] ПСЗ, т.1, № 7157. [17] ПСЗ, т. VI, №3890. [18] Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С. 173. [19] Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 66. [20] ПСЗ, т. VII, № 4460. [21] Указ 24 декабря 1714 г. // ПСЗ, т. V, № 2871. [22] ПСЗ, т. V, № 2871. [23] ПСЗ, т. XVI, №11988. [24] ПСЗ, т. VII, № 4889. [25] ПСЗ, т. XVI, №12781. [26] ПСЗ, т. V, № 3006. [27] ЦГИА, ф. 1. Отделение с.е.и.в. Канцелярии, оп. 2, д. 6829, ч. 86. Перечневая ведомость о состоящих на службе гражданских чинах на 1847 г., прил. А, л. 22-24. [28] Там же. [29] ЦГИА, ф. 1. Отделение с.е.и.в. Канцелярии, оп. 2, д. 6829, ч. 621. Приложение к отчету Инспекторского департамента гражданского ведомства за 1857 г. Перечневая ведомость о числе состоящих на службе гражданских чинов с подразделением на ведомства и классы. Прил. А, л. 22-24. [30] Там же. [31] Инспекторский отдел в составе с.е.и.в. Канцелярии был создан в 1894 г. / ПСЗ, собрание III, т. XTV, № 10578. [32] «Столетие Министерства финансов (1802-1902)», ч. 2. СПб., 1902. С. 330. [33] ПСЗ, 1, № 20520, 22582, 25547, 19 ноября 1802 г., т. XLIV, ч. II. [34] «Русская старина», 1884, кн. 10. С. 162. [35] ПСЗ, II,т. 1, № 328. [36] Свод законов Российской Империи. Законы уголовные. Т. XV. СПб., 1832. [37] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб. В типографии Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. 1845. [38] ПСЗ, II,т. ХL, № 42839. [39] См., например, Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 178. |
Информация о работе Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв