Принятие Основного закона Союза и новых конституций республик

Спор продолжался долго  и ожесточенно, несколько раз  пытались голосовать, но, в конце  концов, согласились с предложением Рудзутака, далеко не единогласно (за - 12, против - 6)⁷.

В решении было записано: "Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, не предрешая  вопроса о наименовании его договором  или Конституцией".

В тот же день (т.е. 8 июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложить обсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу к тексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованием всех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась  Комиссия ЦК. Во всяком случае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено, пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целая группа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном  письменном заявлении счел необходимым  подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для Комиссии ЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному  в партийном порядке, неправомерно.

Характерно, что члены  Комиссии не связывали себя принадлежностью  к той или иной фракции, голосовали каждый за себя, а не от имени своей  республики. Бывало поэтому, что представители  разных республик по спорным вопросам голосовали вместе, и наоборот - делегация  республики раскалывалась.

Следующее заседание комиссии состоялось на другой день - 9 июня - но было, прервано IV совещанием ЦК РКП с ответственными работниками национальных республик и областей, которое проходило в Москве с 9 по 12 июня.

Тем не менее совещание, конечно, сыграло значительную роль в деле создания проекта Конституции. Поэтому-то сразу по его окончании, на следующий день, 13 июня Расширенная комиссия продолжила работу, обсудив, прежде всего, порядок дальнейшей деятельности. По предложению М.В. Фрунзе было решено: "До сессии ЦИКа СССР в комиссии обсудить только проект Конституции (Договора), приступив в первую очередь к обсуждению вопроса об общесоюзном бюджете, о Верховном Суде, о союзном гербе и флаге. Затем приступить к рассмотрению Общего Положения о Наркоматах, внеся все эти вопросы на ближайшую сессию ЦИКа СССР. Положения об отдельных Наркоматах отложить до следующей Сессии ЦИКа СССР. В промежуток между сессиями ЦИКа СССР Наркоматы должны действовать на основе Общего Положения о Наркоматах постольку, поскольку они не охвачены новым общим положением о Наркоматах".

Вслед за этим приступили к  обсуждению конкретных глав и статей проекта, начав, как и решили, с  вопроса о бюджете.

Любопытно, что при этом неоднократно ссылались на отвергнутый  ранее украинский проект Договора⁸, брали из него определенные подходящие формулировки. Обсуждение проходило, по-прежнему, в спорах. Как это было и на первом заседании, в оппозиции оказывались обычно Мдивани, Раковский, а также Скрыпник. По вопросу о бюджете они воздержались. На последнем заседании 16 июня всей троицы не было. Наверное, поэтому споров по проекту почти не возникало. Правда, все-таки единственный представитель Украины - Полоз - проявил себя в духе своих земляков, притом в самый решительный момент, когда определялась судьба наименования документа, над которым работала Комиссия.

Надо сказать, что в  протоколах заседаний Комиссии за все  дни мы замечаем уже постоянно  в заголовках ее наименование как  Конституционной. На последнем заседании  появляется любопытная формулировка. Всякий раз, когда в тексте говорится  о Конституции, в скобках ставится Договор, то есть подчеркивается определенная альтернативность, нерешенность вопроса. Но в конце заседания проблема была решена. В литературе обычно говорится, что формулировку предложил Д.И. Курский, в протоколе упоминание об этом отсутствует. А текст решения выглядит следующим образом: "Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик".

И вот тут снова выявилась  украинская позиция. Тот самый единственный представитель УССР, Полоз, заявил, что он отказывается участвовать "в  обсуждении данного вопроса", правда, под благовидным предлогом, якобы  потому, что он, будучи в одиночестве, при отсутствии других членов украинской делегации не может решать этого  вопроса. Думается, что одиночество  украинского представителя было не случайным. Строго говоря, заключительное заседание Комиссии было неправомочным: в нем участвовало 12 членов Комиссии, т.е. чуть меньше половины.

Так или иначе, но судьба документа была решена, он теперь уже  мог безоговорочно именоваться  проектом Конституции, а не Союзного договора. Следовательно, задача Договора этим исчерпывалась, хотя, конечно, он еще в определенных пределах действовал, перестав к тому же быть договором.

16 июня работа Комиссии  была закончена принятием документа  в целом. Подводя итог, можно  отметить, что работа Комиссии  проходила в творческом споре  централистов с децентралистами.  Победили первые, и на пользу  делу.

Собравшись после совещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта в  целом, она вернулась к его  названию. В результате дискуссии  была принята уже упоминавшаяся  гибкая формулировка, объединяющая Декларацию и Договор, закрепленная потом и  в окончательном тексте Основного  закона.

В конце июня проект Конституции  был рассмотрен Конституционной  комиссией ЦК РКП(б), внесшей в него значительные изменения, преимущественно направленные на усиление единства союзного государства. Комиссия отвергла очередные попытки X. Раковского принизить значение Основного закона. Уже не решаясь отрицать идею Конституции в принципе, Раковский предложил прежний свой вариант: принять два документа одновременно - Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор об образовании СССР.

Пленум ЦК РКП(б) 26-27 июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по нему развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.

В конце июня - начале июля 1923 г. проект Конституции СССР был  обсужден на специальных сессиях  ЦИК союзных республик.

Глава 2. Принятие Основного закона Союза и новых конституций республик

6 июля 1923 г. ЦИК Союза  единогласно утвердил проект  Конституции и немедленно ввел ее в действие. Тем самым спор о документе, закрепляющем образование СССР, был завершен. Целесообразность такого решения не вызывает сомнений. Но встает вопрос о правомерности его. Во-первых, съезд Советов СССР поручил ЦИКу, как уже говорилось, утвердить окончательный текст Декларации и Союзного договора, немедленно ввести его в действие и представить на окончательное утверждение II съезда. Как видим, ЦИК вышел за пределы поручения, поддержал инициативу членов различных государственных и партийных комиссий, которые тоже не были управомочены на создание Конституции.

Во-вторых, если рассматривать  даже принятие Конституции лишь как  изменение Союзного договора, то и в этом случае мы видим прямое нарушение ст. 25 Договора об образовании СССР, говорящей: "Утверждение, изменение и дополнение Союзного договора подлежат исключительному ведению съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик". Следовательно, ЦИК превысил свою компетенцию, даже если считать, что Союзный договор, как часть Конституции, является лишь развитием того документа, который был принят I Всесоюзным съездом Советов. Кроме того, ст. 2 принятой ЦИКом Конституции сама же относила "утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции" к исключительной компетенции Съезда Советов Союза. То есть, принимая и вводя в действие Конституцию, ЦИК еще раз подчеркивал неправомерность этого акта. Правда, можно сказать, что ЦИК лишь выполнял директиву I съезда Советов, который как бы делегировал ему свое право изменять условия договора.

Так или иначе, но Конституция  начала действовать, хотя кое-кому хотелось подправлять ее дальше. Закрепление  единства Советского государства не на Договорном, а на законодательном  основании было, конечно, более прочной  гарантией крепости Советского государства.

Надо сказать, что правомерность  принятия и введения в действие Конституции  Союза не вызвала в то время  ни у кого никаких сомнений. Больше того, законность Основного закона СССР была подтверждена верховными органами союзных республик. 29 января 1924 г. XI Всероссийский съезд Советов  принял специальное постановление "О принятии Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик", в котором записал: "Утвержденный 6 июля 1923 г. 2-й сессией Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созыва Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик одобрить, о чем довести до сведения II съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик"*(127). Несмотря на несовершенство формулировок и некоторую противоречивость, общий смысл его вполне понятен: съезд вполне согласился с решением ЦИК Союза.⁹

Еще раньше, до открытия II съезда Советов Союза, сходное решение  приняла Украина, хотя формулировки здесь несколько иные, с украинской спецификой: "О ратификации Конституции  СССР и о союзном строительстве". По тексту постановления видно, что  украинские деятели до сих пор  не могли расстаться с идеей договорного  оформления Союза: "Заслушав и обсудив  доклад относительно договора об основании  Союза Советских Социалистических Республик и на основании постановления VII Всеукраинского съезда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских  депутатов, VIII Всеукраинский съезд  Советов постановил:

I. Одобренный Первым съездом Советов Союза ССР договор об основании Союза Советских Социалистических Республик и утвержденную Второй сессией Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР Конституцию Союза Советских Социалистических Республик ратифицировать, поручив подписать эту ратификацию Президиуму Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета". Заметим, что и термин, применяемый украинскими деятелями, скорее международно-правовой, чем государственно-правовой, - ратификация.

В середине января 1924 г. и  Белоруссия прореагировала на Конституцию  Союза. V Всебелорусский съезд Советов  выразил свою волю в таких словах: "V Всебелорусский съезд Советов  утверждает работу Правительства Белоруссии в области выработки Союзной  Конституции, а также и самую  Союзную Конституцию".

Раньше всех принял соответствующую  резолюцию II съезд Советов ЗСФСР. Подобно Украине, но с несомненным  приоритетом, закавказские деятели  также "ратифицировали" Конституцию  Союза. Любопытна здешняя формулировка: "Заслушав доклад о Конституции (Основном законе) Союза Социалистических Советских  Республик, II Закавказский съезд Советов  рабочих, крестьянских, красноармейских  и матросских депутатов утверждает (ратифицирует) ее".

Таким образом, все члены  Советского Союза признали его Конституцию, хотя и принятую с известными нарушениями  процедуры. Дело оставалось за последним  решающим шагом - торжественным оформлением  исторического события II Всесоюзным съездом Советов. И оно последовало: 31 января 1924 г. с небольшими дополнениями Конституция была утверждена. При  этом законодатели решили покрыть грех ее составителей, по-своему интерпретировав  решение I съезда Советов: "Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик, представленный во исполнение резолюции I Съезда (подчеркнуто мною. - О.Ч.) Советов Союза Советских Социалистических Республик на окончательное утверждение II Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик, - утвердить...".

Конституция СССР 1924 г. завершила  оформление принципиально нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. Она, по существу, заменила собой Союзный договор, принятый I Всесоюзным съездом Советов. В дальнейшем государственном обороте ссылки на Союзный договор стали редки, хотя и не исчезли совсем.

Основной закон СССР стал новым этапом в истории советского конституционного строительства, отражающим в то же время определенную преемственность  принципов и идей, связывающую  его с конституциями республик, в первую очередь - с Российской, а также с Закавказской.

В свою очередь, он вызвал дальнейшее развитие конституционного строительства - изменение Основных законов союзных  республик.

Конституция СССР признала за союзными республиками право иметь  свои Основные законы (ст. 5), ибо Конституция - необходимый атрибут современного государства, тем более - суверенного. Вместе с тем Основные законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, теперь должны были быть изменены исходя из факта образования СССР, приведены в соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в ближайшие после образования СССР годы.

Первой приняла свою новую  Конституцию Закавказская Федерация. В апреле 1925 г. III Закавказский съезд  Советов утвердил проект Основного  закона ЗСФСР. В том же году издала новую Конституцию Российская Федерация. В 1927 г. была принята новая Конституция  Белоруссии.

Несколько по-иному, как бы в два этапа, изменила свою Конституцию  Украинская ССР. Сначала создали  измененную редакцию старого Основного  закона, а потом уже новый текст. Окончательный текст новой Конституции 15 мая 1929 г. был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов.

Конституции союзных республик  полностью соответствовали Основному  закону Союза ССР. Но они не дублировали  общесоюзную Конституцию, не повторяли  ее. Между Основным законом Союза  и Конституциями республик существовало своеобразное "разделение труда": первый был посвящен в основном проблеме организации союзного государства  и его соотношению с членами  Союза, вторые касались всех остальных  конституционных вопросов - общественного  строя, формы государственного единства, государственного механизма каждой республики, избирательного права, правового  статуса граждан.

Особенности республиканских  конституций вытекали в первую очередь  из специфики самих республик. Наиболее заметными здесь были различия в  форме государственного единства. Конституция  ЗСФСР, бывшей в отличие от других советских республик союзным  государством, восприняла структуру  Основного закона Союза ССР. Она  также подразделялась на два главных  раздела - Декларацию об образовании  Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и Договор  об ее образовании, содержала специальную  главу о суверенных правах республик, входивших в состав ЗСФСР, причем статьи этой главы были сходны со статьями главы второй Конституции Союза  ССР. Российская Республика - государство  другой формы, государство с автономными  образованиями - включила в свою Конституцию  специальную главу о таких  республиках и автономных областях. Унитарная Белорусская Республика не выделила в своем Основном законе никаких разделов и глав, касающихся формы государственного единства. В  нем нет и специальных статей об административно-территориальном  устройстве.