Причины возникновения и отличительные черты приказной системы в России в XV – XVI вв

    В конце XV — первой половине XVI в. Дворец осуществлял общий контроль над деятельностью местной администрации.  В связи с расширением управленческих функций великокняжеского Дворца следует, видимо, рассматривать и организацию специальных «областных» дворцов.

    Создание  областных дворцов было осуществлено московским правительством в целях закрепления своих позиций во вновь присоединяемых землях. Формально областные дворцы создавались для управления дворцовыми селами и деревнями, расположенными на территории присоединенных к Москве земель и княжеств, однако на практике их роль вышла далеко за пределы собственно дворцового управления. В условиях того времени областные дворцы фактически явились центральными органами по управлению вновь присоединяемыми к Москве землями. Важнейшее место в деятельности областных дворцов занимали вопросы землевладения. По указанию великого князя областные дворецкие осуществляли наделение служилых людей поместьями и вотчинам. В отношении привилегированного светского и духовного землевладения областные дворцы выполняли те же функции, что и великокняжеский Дворец.

    Обширный  круг дел, сосредоточившихся в ведении  дворецкого со второй половины XV в. (причем многие из этих дел имели весьма слабую связь с основными обязанностями дворецкого — управлением дворцовым хозяйством великого князя) очень рано потребовал проведения соответствующих реформ самого ведомства дворецкого. В конце XV в. были проведены две важные реформы, которые в дальнейшем сыграли большую роль в процессе создания приказной системы. Существо этих реформ заключалось в выделении великокняжеской казны из состава Дворца в самостоятельное ведомство, и в начале специализации великокняжеских дьяков преимущественно по какому-либо одному определенному кругу дел.

    Обособление великокняжеской казны от единой ранее дворцовой казны наметилось, очевидно, к середине XV в. В духовной грамоте Ивана III уже четко разделяется «казна», бывшая в ведении великокняжеского казначея Д. В. Овцы-Ховрина, от «казны» великокняжеского дворецкого П. В. Великого. Единой великокняжеской «казны» к концу XV в. уже не существовало Это выделение из единой ранее великокняжеской казны нескольких ведомственных было результатом того, что к казначеям в казну стали поступать доходы, идущие главным образом с земель, не входивших в комплекс дворцового хозяйства.

§2. Формирование приказной системы в России

    К концу XV накладывается развитая государственная налоговая система. Налоги служили материальной базой государства, базой для содержания государственного аппарата, армии, тюрем и т. д.  Усложнение государственного аппарата, создание поместного войска требовали для своего содержания усиления налогового пресса, что упиралось в наличие развитого феодального иммунитета, в сопротивление феодалов, стремившихся удержать в свою пользу наибольшую часть феодальной ренты. Л. В. Черепнин, подвергший тщательному анализу жалованные тарханные грамоты XIV—XV вв., отмечает стремление к сужению податных привилегий крупного землевладения как одну из важнейших мер в финансовой политике московского правительства. Наиболее характерными явлениями в области финансовой политики, которые  прослеживаются на материале иммунитетных грамот, были постепенная унификация налоговой и денежной систем в масштабе всей страны, перевод ряда государственных повинностей личного характера на деньги, стеснение податного иммунитета, сокращение и упорядочение торговых и проездных пошлин как результат развития в стране товарно-денежных отношений⁶. Все эти мероприятия в области финансовой политики настоятельно требовали создания развитых органов финансового управления.

    Еще до издания Судебника 1550 г. казначеям  были подсудны отдельные категории лиц. До нас дошли правые грамоты суда казначеев от конца X—начала XVI в. Из жалованных и правых грамот видно, что казначеи судили дела, связанные главным образом с владениями спорными угодьями, с которых поступал оброк в великокняжескую казну⁷. В 30—60-х годах казначеи имели некоторое отношение к выдаче уставных наместничьих и земских грамот. Главным, однако, в деятельности ведомства казначеев был сбор государственных налогов и руководство отправлением государственных повинностей. В казну поступали оброчные деньги за пользование великокняжескими мельницами, промысловыми угодьями, причем дача в оброк этих угодий нередко служила средством вознаграждения помещика за его службу. Наибольшее значение имел сбор казначеями торговых и проездных пошлин. Иностранные купцы были обязаны предъявлять свои товары прежде всего казначеям и казенным дьякам, которые покупали для великого князя все необходимое, а затем уже разрешали купцам продажу товаров частным лицам.

    Сравнение сферы деятельности казначеев и  дворецких в конце XV — первой половине XVI в. показывает, таким образом, что ведомство казначеев выделилось из Дворца в самостоятельное ведомство, специализировавшееся главным образом на сборе государственных налогов.

    Образовавшиеся  в результате перестройки великокняжеского дворцово-вотчинного управления ведомства — Большой Дворец, вместе с примыкавшими к нему областными дворцами, великокняжеская казна — явились первыми на Руси ведомствами приказного типа, имевшими все необходимые признаки, характерные для приказа как учреждения: определившуюся (хотя и не совсем пока четко) сферу деятельности, свой штатный состав, свою канцелярию и архив («казну»), характерную для приказов систему делопроизводства. Употребление термина «приказ» в приложении к учреждениям определенного типа входит в практику лишь со второй половины XVI в. До этого времени складывающиеся приказы -учреждения могли скрываться под старой терминологией. Употребление в источниках первой половины XVI в. (в том числе в Судебнике 1550 г.) термина «приказ», формулировок, как, например, «судит дворецкой, у которого будет Рязанской дворец в приказе», является примером того, что в глазах современников возникающие новые по форме органы управления еще продолжали скрываться под старой оболочкой личного приказа-поручения, скрываться за личностью того, кто возглавлял это учреждение в определенный момент. Не случайно, что и дьячие «избы» первоначально получали свое наименование не по роду их деятельности, а по имени дьяков, стоявших во главе их. Это следует иметь в виду особенно в отношении образовывавшихся в первой половине XVI в. внутри дворцовых учреждений особых дьячих ведомств, зародышей будущих ведомственных приказов. Казна, как учреждение с самостоятельным штатом, начала складываться, обособляясь от Дворца, уже с середины XV в. впервые великокняжеский «казенный дьяк» упоминается в 1447—1453 гг., в годы, когда казначеем был В. Г. Ховрин⁸. У казенных дьяков был соответствующий штат из подьячих. В 1467 г. в летописи упомянут «казенный подьячий» Боровлев, под 1490 г. упоминается некто Елка, подьячий казенного дьяка Василия Кулешина. «Казенный двор», где работали великокняжеские казначеи и казенные дьяки и хранилась великокняжеская казна и архив, упоминается впервые в 1491 г.

    Наряду  с постепенным обособлением Казны от Дворца, с превращением казны в общегосударственное финансовое учреждение меняется и самый принцип руководства казной. Если в период феодальной раздробленности во главе княжеской казны стоял княжеский холоп, зависимый человек, то с середины XV в. великокняжескую казну стал возглавлять специально назначаемый казначей из числа феодалов, входивших в ближайшее окружение великого князя. Первым известным нам таким казначеем был В. Г. Ховрин.

    Таким образом, в начале XVI в. перед нами выступает ведомство с характером постоянно действующего учреждения, имеющее определенный штат (казначеи, печатник, дьяки), определившуюся сферу управления государственными делами (финансы) и осуществлявшее суд над определенными категориями лиц из населения. Это ведомство имело также и свое постоянное местопребывание — в Москве на Казенном дворе, получившем от этого свое второе название — Казна, которым собственно и обозначался Казенный приказ. Казенный приказ и Большой Дворец оформлялись в учреждения приказного типа в течение последней четверти XV — начале XVI в.

    Казенный  приказ формировался сразу как приказ с коллегиальным руководством: во главе приказа стояли казначей и  печатник. В конце XV и в начале XVI в. был всего один казначей, но в дальнейшем с усилением роли Казны в системе органов государственного управления во главе Казны обычно стояли два казначея одновременно.

    В отличие от великокняжеской Казны Дворец с самого начала управлялся на принципах единоначалия, что было характерным для дворцовых приказов и в дальнейшем.

    Дьячий  штат Дворца {функции которого были обширнее функций любого другого ведомства того времени) был наиболее значительным. Дьяки, сосредоточившиеся в Москве при Дворце великого князя, видимо, уже в конце XV в. разделились на две группы, что было связано с усложнением функций дворцового управления. Одна часть дьяков была занята преимущественно в системе дворцового управление, занимаясь непосредственно текущей работой по руководству дворцовым хозяйством. Эти дьяки стали называться «дворцовыми дьяками». Другая, большая часть дьяков, работая под общим руководством дворецкого, занималась главным образом вопросами, выходящими за пределы дворцового управления: составлением полковых разрядов, выдачей поместных грамот, кормленных грамот. Некоторые из них сидели в суде у бояр на Москве, принимали участие в посольских делах не только как канцеляристы, но и как послы и как члены боярских ответных комиссий.

    Из  дворцовых «путей», входивших в состав дворцово-вотчинного управления, в рассматриваемый период вы делился в самостоятельное дворцовое ведомство приказного типа только старинный «конюшенный путь». Большинство историков, занимавшихся вопросом создания приказной системы, относило его создание к последним годам княжения Ивана III. Ёще В. И. Сергеевич, отметив наличие нескольких конюших единовременно до 1496 г., заявлял, что учреждение специального чина «боярина-конюшего» было нововведением Ивана III и связано было с учреждением Конюшенного приказа162. Действительно, с 1496 г. мы не встречаем более в источниках нескольких конюших сразу. Само название «Конюшенный приказ» впервые встречается лишь в !599 г., «конюшенная изба» встречается в актах середины XVI в⁹. Но, как мы отмечали выше, по одному упоминанию в источниках «приказа» или «избы» нельзя делать вывод о возникновении именно в это время того или иного приказа. В том же самом 1495—1496 году, когда согласно Шереметевскому списку чин конюшего был пожалован боярину А. Ф. Челяднину, впервые встречается в источниках «конюшенный дьяк». Штатный состав Конюшенного приказа как учреждения сложился, таким образом, уже в конце XV в. В XVII в. в ведении руководителей Конюшенного приказа находились стремянные конюхи, стряпчие конюхи, столповые приказчики, задворные конюхи. Все эти лица принадлежали к поместному служилому дворянству.

    Столь раннее преобразование конюшенного пути в ведомство приказного типа можно объяснить особым значением, которое имел этот путь в общей системе дворцового хозяйства еще в предшествующий период и значение которого еще более возросло и приобрело государственное значение в связи с развитием конного поместного дворянского ополчения. Этим, видимо, объясняется высокое положение «боярина-конюшего» при дворе московских государей, пожалование в этот чин представителей из родовитой боярско-княжеской аристократии. При Иване III должность конюшего исполняли последовательно А. Ф. Челяднин и его сын И. А. Челяднин, происходившие из старинной московской боярской фамилии.

    Выделение ряда других  дворцовых путей в приказы — дело более позднего времени — конца XVI — начала XVII в., когда окончательно восторжествовал принцип приказного управления над принципом управления через систему личных поручений по управлению. Возможно, что в 50-х годах XVI в. возник специальный дворцовый Постельный приказ. Подобно тому как в духовной грамоте Ивана Ш выделяется специальная «казна» конюшего, так и в 1547 г. упоминается «Постельная палата с казною». В рассматриваемое время постельничие стояли во главе личной великокняжеской (царской) канцелярии, хранили особую «путную» (походную) печать. В «казне» у постельничих хранился личный государев архив, и в том числе рукописные и печатные книги.

    Реорганизация системы дворцового управления, связанная с расширением его управленческих функций и приведшая к образованию ряда дворцовых ведомств приказного типа, была первым этапом в процессе формирования централизованного государственного аппарата.

    История образования большинства первых государственных приказов показывает, что их невозможно привязать генетически только к одному из ранее существовавших органов управления, например к Казне. Образование первых государственных приказов было результатом синтеза деятельности ряда органов управления (Большого Дворца, государевой Казны, областных дворцов, боярской думы), причем путь образования каждого отдельного приказа имел свои отличия и специфические особенности.

    Наметившаяся  с конца XV — начала XVI в, специализация дьяков по отдельным отраслям управления является исходным моментом в процессе образования первых государственных приказов. Как следствие этой специализации была передача дьяку (или группе дьяков) внутри многофункционального ведомства (Дворца, Казны) в качестве приказа -поручения ведения делопроизводства по какой-либо одной определенной отрасли управления. Сохраняя внешне форму личного приказа-поручения, дьяческий приказ-поручение в то же время уже представлял собой эмбрион образующегося учреждения ведомственного профиля, характер которого не менялся от того, что дьяк, возглавлявший его, получал новое назначение и терял с ним всякую связь. Оставались дела, которыми продолжал заниматься его преемник, оставался штат из подьячих, которые обслуживали это образующееся ведомство.

    Дьяческие приказы-поручения играли роль своеобразных ведомственных отделений в канцеляриях дворцовых приказов. Поскольку дьяки, возглавлявшие эти ведомственные отделения, числились в штатах Дворца или Казны и как таковые продолжали заниматься (хотя и в меньшей степени) разнообразными делами, подлежавшими общему ведению дворцовых органов, у новых создающихся ведомственных дьяческих приказов-поручений их основная сфера деятельности была нередко завуалирована делами, по своему характеру не относящимися к компетенции этого дьяческого приказа-поручения.

    Вторым  этапом образования ряда таких приказов было постепенное сосредоточение в дьяческом приказе-поручении всех дел, которые по своему характеру соответствовали профилю его деятельности и которыми до этого ведали  в той или иной степени другие органы управления. Но сосредоточение в дьяческом приказе поручений всего делопроизводства по какой-либо одной отрасли государственного управления меняло в свою очередь характер и значение дьячего приказа-поручения, превращая его из внутреннего неведомственного отделения канцелярии одного из дворцовых органов в ведомство государственного значения. Следующим шагом, следовательно, должно было явиться выделение дьяческого ведомства из состава дворцовых органов и превращение его в самостоятельное государственное учреждение. Выделение особых ведомственных дьячих «изб» из состава Казны или Дворца было, таким образом, не началом процесса образования первых государственных приказов, а его завершающим этапом, во время которого окончательно оформился штат этих приказов, их компетенция, ликвидировалась их генетическая связь с органами, в недрах которых они формировались. Именно таким был путь образования Разрядного, Ямского, Холопьего  и ряда других приказов.

Глава II. Структура и принципы деятельности приказов

§ 1. Организация и сферы деятельности приказной системы

    Как подробно было описано в первой главе, приказы частью выросли вокруг прежних должностей удельной эпохи, а частью появились вновь для заведования делами уже чисто государственного значения, для которых в удельную эпоху не было никаких особых должностей. С расширением владений великого князя Московского расширилось и его дворцовое хозяйство, умножилось количество дел у тех лиц, которые им заведовали, и прежде всего у дворецкого. Одному ему и даже с помощником было уже не под силу справляться со всеми делами, и поэтому мало-помалу около него выросло целое учреждение со штатом дьяков и подьячих, с книгами и столбцами, получившее название приказа Большого дворца. Название Большого дворца этот приказ получил в противоположность другим приказам — «дворцам», которым на первых порах поручалось управление делами новоприсоединенных земель и княжеств. Таковы были приказы дворцов Нижегородского, Дмитровского, Ростовского, Тверского и Рязанского. С течением времени, однако, эти дворцы упразднились, и дела их распределены были между другими приказами, в том числе и приказом Большого дворца. Исключение представил приказ Казанского (и Мещерского) дворца, в котором сосредоточено было высшее управление областями царств Казанского, Астраханского и Сибирского.