Проблемы российского федерализма

Известный "парад суверенитетов" в дальнейшем перерос в "парад заключения договоров", для субъектов РФ стало как  бы "непрестижным" не заключить  договор с центром. Этой тенденции  в теории и на практике дают неоднозначную  оценку, так как нормы заключаемых  договоров вторгаются в сферу  федерального законодательного регулирования. В частности, на научно-практической конференции "Проблемы и перспективы  развития российского федерализма", прошедшей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е. С. Строев достаточно резко заявил, что “Россия сегодня уже не федерация, а “союз договорившихся элит.[ Строев Е. С. Я - против. М., 1999. с. 31.]. ” Особое беспокойство вызывает тот факт, что все договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектом Федерации подписываются "за спиной" остальных субъектов, что не добавляет доверия в отношения их друг с другом.

Имеет место и практика заключения единого  договора РФ сразу с несколькими  субъектами Федерации (например, договор  с Красноярским краем и входящими  в его состав Таймырским и Эвенкийским  автономными округами). В развитие договоров заключено более 250 соглашений.

Таким образом, налицо смешение двух уровней  разграничения властных полномочий: первый уровень - определение отношений  между Российской Федерацией и ее субъектами; второй - урегулирование отношений  между федеральными и региональными  органами государственной власти. Разные по правовой природе договоры ставятся в один ряд. На сегодня большинство  подписанных договоров с органами государственной власти субъектов  РФ являются именно договорами между  Федерацией и ее субъектом, а не договорами между органами государственной  власти, так как они устанавливают  новый статус субъекта РФ. Особенно выделяются в этом отношении договоры с Татарстаном и Башкортостаном. Конституция же РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 78) допускает заключение договоров  и соглашений именно “между органами государственной власти Федерации и её субъектов”

[ Конституция РФ. М., 1993. Ст. 31.] .

Как отмечено выше, в России принята  конституционная модель разграничения  предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Фактически же утверждается договорная модель Российской Федерации, "договорное право", право, которое  для заключивших договор "сторон" имеет зачастую приоритет перед  федеральным законодательством, а  порой и перед Конституцией. Обозначилась противоречивая тенденция фактического перехода от конституционной или  конституционно-договорной Федерации  к договорной.

Судя  по всему, договорная практика будет  продолжаться и впредь. Однако заключаемые  договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Не может быть договора между Российской Федерацией и её субъектом как  равноправным с ней государством или государственным образованием.

Понятно, что заключение таких договоров (во всяком случае, на начальном этапе) носило компромиссный характер, они  рассматривались как средство для  снятия напряженности во взаимоотношениях центра и регионов. Именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами.

Основу  содержания заключаемых договоров  должны составлять положения федеральной  Конституции, а не сиюминутные положения  о политической целесообразности.

Необходимо  отметить существование и иных точек  зрения. В частности, Б. А. Страшун считает, что “отступления в договорах от норм ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение” [Б.А. Страшун. Проблемы современного федерализма. М., 1998. Стр. 32.]. Таким образом, опровергается тезис о том, что заключаемые договоры обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. В частности, автор допускает передачу посредством договора в исключительное ведение субъекта Федерации, как предметов исключительного ведения РФ, так и предметов совместного ведения. Более того, в случае такой передачи принятые федеральные законы и даже федеральные конституционные законы не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации без подтверждения со стороны его органов государственной власти.

Положения ст. 71-73 Конституции, определяющие разграничение  предметов ведения между РФ и  ее субъектами, хоть и не относятся  к основам конституционного строя, но изменить их может только Федеральное  Собрание РФ с участием законодательных  органов субъектов Федерации (ст. 136 Конституции), а никак не двусторонний договор внутригосударственного характера.

Заключение  договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  РФ должно обусловливаться прежде всего спецификой конкретного субъекта Федерации, а не политическими причинами, стремлением получить от федерального центра различные льготы.

Проблема  разделения власти по вертикали в  федеративном государстве не ограничивается только вопросами такого разделения между федеральным центром и  субъектами Федерации, логическим продолжением ее является проблема разграничения  властных полномочий между органами государственной власти субъектов  РФ и находящимися на их территории органами местного самоуправления. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти (ст. 12 Конституции РФ), они  в любом случае осуществляют власть публичную, со всеми присущими власти признаками (свойствами) и, прежде всего - обладанием волей и силой.[Калина В.Ф. Указ. соч. с. 45. ]

Органы  государственной власти, субъектов  Федерации зачастую вторгаются в  компетенцию “своих” органов  местного самоуправления. В то же время  эти органы болезненно относятся к случаям вторжения органов местного самоуправления в полномочия региональных властей.

“Наиболее остро эти вопросы стоят во взаимоотношениях между субъектами РФ и их столицами (краевыми, областными, окружными центрами). Последние, выступая муниципальными образованиями, являются в большинстве своем достаточно крупными городами, в которых зачастую сосредоточены основное количество населения, экономический, финансовый, интеллектуальный потенциал субъекта Федерации. На территории данных муниципальных  образований располагается достаточно большое количество объектов государственной  собственности. У города же рычагов  воздействия на хозяйствующие субъекты зачастую гораздо больше, чем у  субъекта Федерации - в их руках предоставление всех коммунальных услуг, возможность устанавливать местные налоги и сборы и, следовательно, пополнять городскую (муниципальную), а не государственную (республиканскую, краевую, областную, окружную) казну. Именно вопрос раздела финансовых источников представляется наиболее острым во взаимоотношениях региональных и местных властей, и решен он должен быть законодательно, в том числе и на федеральном уровне.

Сотрудничество  властных институтов всех уровней сегодня  является важнейшей задачей развития российской государственности. «Актуальной для России является сейчас скорейшее создание на действующей конституционной основе сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». [Калина В.Ф. Указ. соч. 225.]

В любом  федеративном государстве, особенно при  его создании и реформировании, неизбежно  возникает одна из ключевых проблем  разграничение компетенции между  федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о "дележе власти", праве распоряжаться  государственными материальными и  финансовыми ресурсами, принимать  законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства.

“Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в  ней всегда имеются сферы жизни  общества и области государственной  деятельности, которые целиком относятся  к компетенции федерации. Это  выражается в юридической науке  термином “исключительная компетенция  федерации. [Некрасов С.С. Указ. соч. с. 68.]” Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в юридической науке термином “исключительная компетенция субъектов федерации”. Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и её субъектов. Это породило в юридической науке термин “совместная компетенция”, хотя он явно неудачен.

Совместными являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно  возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые  относятся непосредственно к  федерации или к её субъектам, а вслед за этим конкретизации  полномочий, соответственно, федерации и её субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует.

Разграничение компетенции между федерацией и  её субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.

1) Детально  определяется компетенция федерации  и одновременно устанавливается  правило: “Всё остальное относится  к компетенции субъектов федерации”. Этот способ можно условно  назвать презумпцией компетенции  субъектов федерации. Он позволяет  им решать любые, возникающие  в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к  компетенции федерации.

2) Подробно  очерчивается компетенция субъектов  федерации, а всё остальное  считается относящимся к компетенции  федерации. Такой способ ведет  к тому, что всякий новый вопрос  автоматически возносится на  федеральный уровень.

3) Развернутым  образом излагается компетенция  и федерации, и ее субъектов.  Элементы такого способа имеются  в Конституции США. “Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и её субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий. [Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм// Государство и право. 1995. № 3. с 15.]”

4) В  некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование  общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах - к компетенции ее субъектов. Здесь разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.

Упомянутые  способы иногда дополняются установлением  “конкурирующей компетенции”: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация и  ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации  обязаны привести свои "опережавшие" законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия).

Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения  компетенции между Федерацией и  ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится "в ведении" Российской Федерации. Во-вторых, Конституция  РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении  РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне  пределов предметов ведения федерации и её полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации “обладают всей полнотой государственной власти”. Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.

“По предметам совместного ведения  федерации и её субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы, и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и её субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление, получило официальное наименование “собственное правовое регулирование” - п. 4 ст. 76 Конституции РФ.

На  практике возникает проблема: может  ли субъект Российской Федерации  опередить федерацию в регулировании  общественных отношений в сфере  совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала  федерация примет свой закон или  иной нормативный правовой акт для  регулирования этих отношений. В  Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного  ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные  правовые акты “в соответствии” с  федеральными законами (п.2 ст.76). Эта  формула часто толкуется как  “запрет на опережение”.

Между тем такое “опережение” рационально  тем, что позволяет оперативнее  обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку  оптимальных федеральных законов. Главное - привести “опережающие” нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними.

Принципиально важным является включение в Конституцию  нормы о том, что “положение о  совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа [Конституция РФ. М., 1993. Стр. 29.]” Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.