Ключевский,
вообще относившийся к деятельности
Петра весьма критически, считал,
что реформы управления проводились
наспех, бес программно. Те или
иные изменения в государственном
управлении, административнотерриториальном
делении России диктовались военной
необходимостью, а их главной задачей
было как можно более эффективное выколачивание
средств из народа для покрытия все растущих
военных расходов, Петр называл деньги
"артериею войны". Для Петрареформатора
было также характерно стремление перенести
военные принципы на сферу гражданской
жизни и государственного управления.
Весьма показателен в этом плане Указ
от 10 апреля 1716 г., присланный императором
в Сенат: " Господа Сенат! Посылаю вам
книгу Воинский устав (которой зачат в
Петербурхе и ныне совершен)... И понеже
оной, хотя оснований воинских людей, аднакож
3касается и до всех правителей земских
".
Петр
относился к государственному
учреждению как к воинскому
подразделению, к регламенту как
к военному уставу, а к чиновнику
как к военнослужащему. Американский
исследователь Д.Крайкрафт отмечал: "Петр
не только одевался как солдат, но и действовал
и думал как солдат".
Бессистемность
и спешка часто приводили к
путанице: установления, приказы сменялись
одно другим, часто прямо противоположным,
или сводились на нет бесконечными переменами
в государственных учреждениях, иногда
учреждения дублировали друг друга по
своим функциям. Многие должности, военные
и гражданские, поменяли лишь старорусские
названия на европейские, по сути своей,
оставшись прежними.
Уже
в первые годы царствования
Петра изменились стиль и методы
управления: вместо Боярской думы
(которую Петр обрек просто
на физическое вымирание, своим
указом прекратив пополнение
думы новыми членами) решения
стала принимать своеобразная "команда",
составленная из ближайших сподвижников
царя. На первых этапах главным советником
Петра был князь Федор Ромодановский,
по словам современника, "злой тиран,
пьяный по вся дни".
Первой
административной реформой стало
создание в 1699 г. особого ведомства
городов. Указами вводилось самоуправление
для городского купечества, а также для
населения поморских городов. Отменялась
власть воевод, отныне судом и сбором налогов
ведали выборные бурмистры. Во главе новых
органов была поставлена Московская ратуша,
выбираемая купцами Москвы. В ведении
Ратуши находились главные поступления
государственных доходов с городов, а
также общий надзор за действиями органов
самоуправления. Во главе Ратуши стоял
оберинспектор ратушного правления. Первым
человеком, занявшим эту должность, был
бывший дворецкий Шереметева Алексей
Курбатов.
Но
с ростом государственных расходов
Петр постепенно утрачивает доверие
к финансовым возможностям Ратуши.
Царь приходит к решению перенести
основную массу управления на
места, так как "человеку
трудно за очи все разуметь и править".
Такая организация управления обеспечивала
более высокую степень удовлетворения
финансовых нужд государства, а после
окончания Северной войны должна была
упростить процесс размещения и обеспечения
регулярных войск. В конце 1707 г. начинается
осуществление новой реформы, а в 1708 г.
провозглашается создание восьми губерний,
которые в свою очередь подразделялись
на провинции: Московской, Ингерманландской
(впоследствии СанктПетербургской), Киевской,
Смоленской, Архангелогородской, Казанской,
Азовской и Сибирской. Во главе пограничных
губерний стояли генералгубернаторы,
остальных губернаторы. Провинции управлялись
воеводами, при губернаторах и воеводах
находилась земская канцелярия как орган,
приводящий в исполнения распоряжения
и приказы; с 1710 г. воеводы стали называться
уездными комендантами. В подчинении у
губернатора были вицегубернатор (заместитель),
ландрихтер, ведавший судом, провиантмейстер
и другие чиновники. Таким образом, губернская
реформа фактически упразднила преобразования
1699 г., а Московская ратуша превратилась
из общегосударственного в губернское
учреждение.
В
1710 г. была проведена подворная
перепись населения и была
установлена особая платежная
единица в 5536 дворов, которая должна
была обеспечивать одну "долю"
средств, необходимых для покрытия военных
расходов. Коменданства упразднялись,
а вместо них создавались новые "доли"
во главе с ландратами в больших губерниях
по 12, в средних по 10, в меньших по 8. Предусматривалось,
что в соответствии с количеством "доль"
каждая губерния будет содержать определенное
количество полков.
Однако
и эта реформа не дала желаемого
эффекта, Северная война затянулась,
и разместить в губерниях приписанные
к ним полки не удалось. Денег
попрежнему не хватало, что
создало благодатную почву для различных
махинаций. Так, губернатор Казанской
губернии Апраксин придумывал суммы "доходов"
и предоставлял царю, фальшивые ведомости
по ним, демонстрируя радение о казенной
прибыли.
Эти
две реформы вызвали полное
расстройство государственного управления.
В результате губернской реформы была
уничтожена система приказов, в начале
XVIII в. Россия фактически осталась без
столицы, так как Москва перестала ею быть,
а СанктПетербург еще не стал. Вся власть
оказалась попрежнему сосредоточенной
в руках "команды", которая называлась
то "ближней канцелярией", то "консилией
министров".
Поворотным
моментом стал Указ от 2 марта
1711 г., провозгласивший создание
нового органа государственной
власти Сената. Формальной причиной
послужил отъезд Петра на войну
с Турцией. Указ гласил:
" Указ,
что по отбытии нашем делать.
1. Суд
иметь нелицемерный и неправедных
судей наказывать отнятием чести
и всего имения, тож и ябедником
да последует;
2. Смотреть
во всем государстве расходов
и ненужные, а особливо напрасные,
отставить;
3. Денег,
как возможно, забирать, понеже деньги
суть артериею войны;
4. Дворян
собрат молодых для запасу
в офицеры, а наипаче тех,
которые кроются, сыскать; також
тысячью человек людей боярских
грамотных для того ж;
5. Вексели
исправить и держать в одном месте;
6. Товары,
которые на откупах или по
канцеляриям и губерниям, осмотреть
и посвидетельствовать;
7. О
соли старатца отдать на откуп
и потщитца прибыли у оной;
8. Торг
китайской, зделав компанию добрую,
отдать;
9. Персицкой
торг умножить и армян, как возможно,
приласкать и облехчить, в чем пристойно,
дабы тем подату охоту для большева их
приезду. Петр".
В
первое время Сенат состоял
из девяти ближайших сотрудников
царя, и Петр настаивал на признании
Сената высшим государственным
органом, которому все лица и учреждения
должны повиноваться, как самому царю.
Для
установления жесткого контроля
за управлением Петр в 1711 г.
создает систему фискалов, которые
подчинялись оберфискалу. В обязанности
им вменялось доносить Сенату
и царю обо всех злоупотреблениях
и неблаговидных поступках должностных
лиц. Фискалы были практически безнаказанны,
но если их донос подтверждался, фискал
получал половину имущества виновного.
Институт фискалов создал условия для
расцвета коррупции и дал широкие возможности
для сведения счетов. Стал печально известен
этим оберфискал Нестеров. Однако на этом
Петр не остановился в 1722 г. вводится должность
генералпрокурора для руководства фискалами.
Главная его роль заключалась в надзоре
за Сенатом, теперь только он мог предлагать
Сенату вопросы для обсуждения. Таким
образом, роль Сената как органа государственной
власти была резко снижена.
Но
новый централизованный аппарат
власти с учреждением Сената
еще только начинал создаваться,
и образцом для дальнейшей
реформы государственного управления
Петр избрал шведское государственное
устройство. Рассматривая эту реформу,
как и многие другие преобразования Петра,
нельзя не коснуться вопроса о степени
заимствования им западноевропейского
опыта.
Шведская
государственная система была построена
на принципах камерализма учения о бюрократическом
управлении, получившего распространение
в Европе в XVIXVII вв. Камерализм содержал
ряд черт, весьма привлекательных для
Петра:
1) Это
функциональный принцип управления,
который предусматривал создание
учреждений, специализировавшихся в какойлибо
сфере;
2) Это
устройство учреждения на началах
коллегиальности, четкой регламентации
обязанностей чиновников, специализации
канцелярского труда, установления
единообразия штатов и жалованья.
Используя
шведский опыт и шведские образцы,
Петр, как правило, вносил обусловленные
особенностями России изменения.
Указ Петра от 28 апреля 1718 г. гласит:
" Всем коллегиям надлежит ныне
3на основании 3шведского устава
сочинять во всех делах и
порядках по пунктам, 3а 3которыя пункты
в шведском регламенте неудобны, или с
ситуациею сего государства несходны
и оные оставить посвоему разсуждению,
поставя об оных, докладывать, так ли их
быть ".
В
1712 г. у Петра появляется идея
создать по шведскому образцу
коллегии. Первая заметка царя о количестве
коллегий относится к 23 марта 1715 г. только
шесть коллегий без расшифровки их обязанностей:
Юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская,
Воинская, Камер и Коммерцколлегии. Реформа
началась в конце 1717 начале 1718 гг., когда
Петр составил своеобразную программу
предстоящих преобразований: он определил
число и компетенции коллегий, а также
укомплектовал их руководящим составом.
Указом от 15 декабря 1717 г. назначаются
президенты и вицепрезиденты коллегий
Документ
от 12 декабря 1718 года: "Реестр коллегиям.
О должности, что в которой управляти надлежит.
1. Чужестранных
дел (что ныне Посольский приказ).
Всякия иностранныя и посольския
дела и пересылка со всеми
окрестными государствы и приезды
послов и посланников, и приезды
курьеров и иных иноземцев.
2. Камор
(или казенных сборов). Всякое
расположение и ведение доходов
денежных всего государства.
3. Юстиция
(то есть расправа гражданских
дел). Судныя и розыскныя дела,
в той же коллегии в ведении
и Поместный приказ.
4. Ревизион.
Счет всех государственных приходов и
расходов.
5. Воинской.
Армия и гарнизоны, и все
воинские дела, которые были ведомы
в Военном приказе и которые
прилучаются во всем государстве.
6. Адмиралтейской.
Флот со всеми морскими воинскими
служители, к тому принадлежащими морскими
делами и управлении.
7. Коммерц.
Смотреть над всеми торгами
и торговыми действии.
8. Штатсконтор
(Казенный дом). Ведение всех государственных
расходов.
9. Берг
и Мануфактур. Рудокопные заводы
и все прочия ремесла и рукоделия,
и заводы оных, и размножение, притом же
и артиллерия". С появлением коллегий
прекращали свое существование многие
из сохранившихся еще приказов, а некоторые
из них вошли в состав новых учреждений,
так, в Юстицколлегию вошли семь приказов.
Особенностью коллегиальной системы стало
более четкое разграничение сфер деятельности
и совещательный порядок ведения дел.
Сам Петр писал:
" В
коллегии предложенную нужду
разбирают умы многие, и, что
один не постигнет, то постигнет
другий, а чего не увидит, сей,
то оный увидит". Коллегиальная система
имела недостатки, и состав коллегий при
жизни Петра неоднократно изменялся. В
1721 г. была образована Духовная коллегия
Синод, который был выведен из подчинения
Сената, в 1722 г. Берг и Мануфактурколлегия
была разделена на Бергколлегию и Мануфактурколлегию,
была образована Малороссийская коллегия
для улучшения управления Украиной, а
Вотчинная контора Юстицколлегии получила
статус коллегии.
В
1720 г. был принят Генеральный
регламент документ, определяющий
штаты коллегий, окончательно разграничивавший
их функции и компетенцию. Формирование
коллегиальной системы было завершено.
Она функционировала почти столетие с
1717 по 1802 г. После учреждения коллегий
Петр решил по шведскому образцу реформировать
и местное управление. Началась очередная
реформа местного административнотерриториального
устройства. В 17191720 г. были отменены "доли"
и должности ландратов, губернии теперь
делились на провинции, а те, в свою очередь,
на дистрикты, во главе которых стояли
земские комиссары, назначаемые Камерколлегией.