Реформы Петра I

Реформы Петра I

СОДЕРЖАНИЕ

Вступление

Основа реформы

Реформа центрального управления

Реформа высшего правления

Реформа низшего звена управления

Податная реформа

Принцип работы нового гос. аппарата 

ВСТУПЛЕНИЕ

22 ОКТЯБРЯ 1721 года Петербург торжественно  праздновал заключение Ништадтского мира, подведшего черту под Северной войной. Дошедшие до нас подробные описания этого события и гравюры петровского времени позволяют представить этот день.

Действо развернулось в Троицком соборе, где в присутствии высшего дворянства, чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвоении Петру титулов "Император", "Отец Отечества" и "Великий". После праздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирного договора. Запели трубы, загремели литавры и барабаны, густым пушечным дымом салюта окутались бастионы Петропавлоской, Адмиралтейской крепостей и стоящих на Неве 125 судов русского флота. И когда затихли эхо салюта и крики "виват", Петр обратился к присутствующим с речью, которую тщательно подготовил заранее. Запись в "Реляции... торжества о заключении с короною Швецкою вечного мира" передает нам ее смысл: "Потом же изволил е. и. в. в кратких, но зело сильных словах господам сенаторам на речь их ответствовал, которой ответ в следующем состоял: 1. Благодарствовал им, яко своим верным подданным, за такое от них признание его о них имеющего попечения и явленную горячность и что он то приемлет по их усильному прошению милостиво, но при том рекомендует им, что за полученное миротворением благополучие благодарили Вышняго и всегда милость его божественную, дарованную им помнили и тщились, чтоб то и у потомства их в непрестанной памяти было, дабы и оные признавали, что бог к России показал.

2. Напоминает он им о их благополучии, что хотя ныне толь славной  и полезной мир божиею милостию и храбростию своего оружия получили, однако ж бы и во время того мира роскошми и сладостию покоя себя усыпить бы не допустили, экзерцецию или употребления оружия на воде и на земле из рук выпустить, но оное б всегда в добром порядке содержали и в том не ослабевали, смотря на примеры других государств, которые через такое нерачительство весьма разорились, междо которыми приклад Греческого государства, яко собой единоверных, ради своей осторожности, перед очами б имели, которое государство от того и под турецкое иго пришло; тако ж бы и прежния времена и состояния своего собственного отечества пред очами имели, в котором издревле храбрые люди были, но потом нерадением и слабостью весьма от обучения воинского было отстали.

3. Что надлежит им стараться о начатых распорядках в государстве, дабы оные в совершенство привесть и чрез дарованной божею милостию мир являемые авантажи, которые им через отворение купечества с чужестранными землями вне и внутрь предоставляются, пользоваться тщилися, дабы народ чрез то облегчение иметь мог" (1) Как мы видим, Петр, поблагодарив Сенат за признание его заслуг и сославшись, по принятым тогда нормам, на особое благоволение бога к России, как бы напоминает присутствующим известное выражение: "Уповайте на бога, но порох держите сухим". Предупреждая о необходимости крепить вооруженные силы, он обращается за примером к прошлому и упоминает павшую под натиском турок Византию, причину гибели которой усматривает в забвении нужд обороны.

Для нас особо важен третий пункт речи Петра, где говорится о "начатых распорядках в государстве", которые необходимо завершить ("дабы оные в совершенство привесть") , чтобы потом, пользуясь предоставленные миром возможностями ("авантажами") , торговать с другим странами, "дабы народ через то облегчение иметь мог".

Что же имел в виду Петр, говоря о "начатых распорядках"? Несомненно, речь шла о целом комплексе преобразований, и прежде всего об осуществляемых в последние годы Северной войны податной, церковной и государственной реформах, о выработке новых принципов внутренней и внешней политики.

Еще за три года до этой торжественной речи, в указе от 19 декабря 1718 года, Петр писал о себе (в третьем лице, как было принято) : "Аднакож, е. в. несмотря на такие свои несносные труды в сей тяжкой войне, в которой не только что войну весть, но все внофь, людей во оной обучать, правы и уставы воинския делать принужден был, и сие, с помощью божею в такой добрый порядок привел, что такое ныне пред прежним войском стало и какой плод принесло, всем есть известно.

Ныне, управя оное, и оземском правлении не пренебрег, но трудитца и сие в такой же порядок привесть, как и воинское дело. Чего ради учинены калегии, то есть собрании многих персон вместо приказоф, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи - делали, что хотели... " (2) Гордое сознание масштаба достигнутого в войне и в военных преобразованиях звучит в этих словах, - ведь когда они писались, на Аландских островах велись переговоры со шведами и война вот-вот должна была закончится для России вожделенной победой. Но еще до завершения войны Петр публично заявляет, что уже взялся за реформу государственного аппарата - сложнейшую задачу - и даже знает, как и с помощью каких инструментов можно добиться справедливости и порядка. Вообще же на языке Петра-реформатора привести что-либо "в порядок" означало организовать крутую ломку старого порядка, и в данном случае преобразование "земского правления" означало серьезную перестройку управления страной на новых принципах. Приводимый указ позволяет нам понять логику мышления реформатора: создав сильную своей регулярностью армию, он, используя успешный опыт военный реформы, приступает к созданию такого же сильного регулярного государства.

II. ОСНОВА РЕФОРМЫ

В основе перестройки государственного аппарата лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства. Их суть заключалась в следующем: так как государство является творение созданное человеком, то человек может превратить его в идеальный институт, с помощью которого можно достичь "всеобщего блага". Бесперебойная работа государственного механизма достигается с помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I полностью разделял эти идеи, отсюда и становится понятным то значение, которое он придавал реформе государственного аппарата.

Петр I исходя из традиционных представлений о роли самодержца в России, придавал огромное значение писанному законодательству. Он считал, что "правильный" закон, вовремя изданный и последовательно осуществленный в жизни, может все, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Великий реформатор России мечтал создать совершенное и всеобъемлющее законодательство, которым была бы охвачена и регламентирована вся жизнь подданных. Он мечтал о точной идеальной государственной структуре, через которую это законодательство могло бы реализоваться.

Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к осуществлению своей мечты. Именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство.

Рассматривая эту реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта. Зачастую в исторической литературе эта проблема решается альтернативно: либо оригинальность - либо плагиат. Одни историки считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".

Представляется, что, когда речь идет о взаимовлиянии, подобная альтернативная постановка вопроса в принципе далека от научной. Существенней знать, как и в какой степени взятое из других культур способствовало упрочению политической, социальной и экономической структуры общества, которое что-либо заимствовало. Забегая вперед, отметим, что несомненное заимствование западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи. Вообще же обращение Петра I к опыту западноевропейских стран было обычным в его реформаторской деятельности. Почему все же шведский опыт использовался шире, чем опыт какой-либо другой страны? Это было связано не столько с некоторыми элементами сходства социально-экономических условий обеих стран, сколько с личными пристрастиями Петра I. Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Петр стремился превзойти Швецию, используя ее опыт в мирной жизни.

Всем памятны слова, произнесенные им в день Полтавской победы в честь шведов-учителей, побежденных превзошедшим их учеником. Допуская, что это лишь красивая легенда, нельзя все же пройти мимо несомненно достоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комиссион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме в Стокгольм Прейс вспоминал, как однажды Петр "сказал, что тому, что научился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан, не кому иному, как его величеству [Карлу XII]". (1) Неудивительно, что, достигнув военной победы над столь "регулярным народом, как шведы, Петр поставил задачу реорганизации российской государственности с помощью той же "регулярности".

Шведская государственная система бала построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI - XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единообразных штатов и жалованья.

Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались сути дела, а носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".

III. РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - в начале 1718 года, когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных. Но особенно для нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит. " Он позволяет представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата: " 1) Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ) . Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев; 2) Камор (или казенных сборов) . Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3) Юстиция (то есть расправа гражданских дел) . Судные и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4) Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов; 5) Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела, которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве; 6) Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7) Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8) Штатс-контор (казенный дом) . Ведение всех государственных расходов; 9) Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение, притом же и артилерия. " (1) .

Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благадоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин. Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных от старых, форм организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий - основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за расходами за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции - приход, расход и контроль - осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его нужды и под его собственным контролем. Теперь все изменилось финансовая "чересполосица" XVII века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций. Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение не следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции новой коллегии, из ее ведения "выпали" многие социальные группы населения: горожане, промышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими - Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью, Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.