Сенат в XVIII столетии

 Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) сенаторов и канцелярию. Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпел ряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом

7Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945, С. 197-198.

Российской империи.

 Канцелярия. Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года «Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий» определялся её состав: «Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам». Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. «В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов.» В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Далее государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

 Генерал-прокурор. Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно», исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет.

Также генерал-прокурор «осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе». Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

 Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству».

 Коллегии. С учреждением коллегий по указу 1718 года Сенат стал состоять из президентов коллегий. Однако на практике этот принцип себя не оправдал и в 1722 году был признан несостоятельным. Согласно указу 1722 года, члены Сената не могли быть одновременно членами коллегий, кроме президентов двух воинских коллегий и иностранной, а также временно и Берг-коллегии (до тех пор, пока не будет найдена замена президенту). Оставшиеся в Сенате президенты (А.Д. Меньшиков, П.М. Апраксин, Д.А. Головин, Я.М. Брюс) были доверенными лицами, которых монарх хотел видеть как в коллегиях, так и в Сенате.

 Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата – по судебным делам и Сенатская контора – по вопросам управления.

 Рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. Кроме отделений, куда входили члены-сенаторы, Сенат имел еще вспомогательные органы, в составе которых не было членов-сенаторов. Такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.

9 апреля 1720 года при Сенате  была учреждена должность «ради  приема челобитен», получившая с 1722 года название рекетмейстера. Обязанностью рекетмейстера был прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту, то рекетмейстер самолично отправлялся в соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела. Если же жалобы подавались на неправосудие коллегий и канцелярий или касались таких дел, которые «им собою пометить невозможно», тогда, взяв дело к себе, рассмотрев и сделав необходимые выписки, рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату. Было установлено, что челобитные на «неправое вершение» коллегий и канцелярий подавались в Сенат для рассмотрения. Этим была усилена ответственность, как Сената, так и коллегий перед царем, что являлось одним из проявлений процесса окончательного оформления абсолютизма.

Назначение на должность герольдмейстера последовало в январе 1722 года. Согласно данному ему наказу-инструкции, герольдмейстер должен был составлять списки «всего государства всех дворян», наблюдать, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3, «чтоб служивых на земле и море не оскудить»8 .

 Связь Сената с местным управлением осуществлялась через местных комиссаров. Потребность в установлении этой должности вызвалась тем, что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции органов государственного управления; многое из деятельности приказов отошло к губернскому ведению (дела поместные, военные – набор рекрутов, лошадей, содержание полков, финансовые). Были ликвидированы областные и некоторые финансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената

8Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I, т. I, С. 352-355.

о должности губернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должны быть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах»9 .

 Прокуратура (и фискалитет). Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Аналогичные должности устанавливались в губер¬ниях, городах и центральных учреждениях. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило вы¬ступление в суде в качестве обвинителей (задачи, позже принятые на себя прокурорскими органами).

Фискалитет представлял собой сложную централизованную систему. Указом 2 марта 1711 года предполагалось «учинить фискалов во всяких делах». Постепенно сеть фискалов расширялась; наметились два признака, определившие основные системы фискальства: территориальный и ведомственный. Вся организация фискалов возглавлялась и объединялась обер-фискалом Сената. Иногда законодательство называет его «государственный обер-фискал».

 Учреждение коллегий вызвало изменения в организации фискалов. В связи с тем, что в Сенате фискальские дела рассматривались и докладывались Расправной палатой, а последняя с учреждением Юстиц-коллегии отошла под ее начало, указом 14 января 1719 года предписывалось: «Обретающие в канцелярии Сената и прочих канцеляриях и приказах фискальские дела, вершеные и невершеные, собрав и учиняя реестры, для подлинного

9Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого/ Под ред. Н.В Калачева. СПб., 1881, т. I, №21. С. 15.

 

исследования и вершения дел прислать в коллегию Юстиции немедленно»10

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ 12 января 1722 года. Вскоре были назначены прокуроры при надворных судах. Большое значение имел указ 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокурор контролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий.

2.2 Изменение полномочий  Сената XVIII века

 Как я уже говорилось в предыдущих параграфах данной работы, уезжая в 1711 году за границу, Петр Великий поручил все управление не «боярской думе», как это делалось прежде, а вновь установленному им учреждению – Сенату. В первое время на Сенат были возложены такие полномочия, как: высший надзор в делах суда, финансов и администрации; наблюдение за точным и единообразным исполнением закона – главнейшая обязанность Сената XVIII века.

 Вполне очевидно, что как любое вновь созданное учреждение Сенат не имел бы возможности нормально развиваться и адекватно функционировать без необходимых доработок и нововведений в его деятельности. Так мы видим, что впоследствии, путем самой практики, круг ведомства Сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность Сената. Ему подчинялись все учреждение и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие . Сенату принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная. Иными словами можно сказать, что, Петр I, в особенности благодаря тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил Сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение, ни до, ни после него.

10Сташенко Л.А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII века. – Вестник МГУ, серия 12. Право, 1966, №2. С. 26.

 По отношению к законодательной функции Сенат был поистине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя. Необходимо отметить, что право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами. И все же Сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным перед монархом. Что касается участия Сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало Сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.

 Если компетенция Сената простиралась на вообще все государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре I определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Однако, в первое время, решение Сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору. Но уже с 1718 года жалобы на решение Сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний Сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Это запрещение, однако, не распространялось на всякого рода жалобы. Жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.

Административная деятельность Сената была крайне разнообразна.                                       По отношению к военным делам на сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. В дальнейшем, с учреждением коллегий круг ведомства Сената в военных делах несколько сузился.

 В финансовом отношении на Сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства. Интересно, что Сенат того времени имел в этой сфере не только контролирующее значение, но даже мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Стоит обратить внимание , что кроме изыскания источников государственных доходов и распоряжение последними, Сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. Впоследствии, с учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из Сената в эти учреждения.

«Помимо дел военных и финансовых Сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни я собственности всех и каждого и многое другое».11

2.3 Влияние указа 1722 года  на Сенат. 

 Стоит остановиться на рассмотрении вопроса об издании Петром I указа 1722 года, так как он оказал важное влияние на деятельность Сената XVIII века.

27 апреля 1722 года Петр I издает  «Указ о должности Сената». Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший  орган центрального управления, вставший над всем государственным  аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили  существенные изменения.

разделы II–VII содержат статьи, в которых определяется круг вопросов, относящихся к ведению Сената, в частности:

дела, которые не могли решать коллегии;

вопросы, связанные с началом на территории государства военных действий, со стихийными бедствиями (мор), беспорядками («о начатии… какова замешания или каких припадков»);

жалобы на «неправый суд» коллегий и канцелярий;

11Ивановский В. Государственное право. Известия и ученые записки Казанского университета. По изданию №5 1895 года – №11 1896 года. С. 20.

назначение на должности чиновников государственного аппарата (перечень должностных лиц, назначаемых Сенатом, установлен разделом 6 Указа)12.