Формы политического взаимодействия "Центр-региона" в условиях современной России

Но собственные  бюджетные средства региона не являются единственным финансовым источником для  функционирования экономики региона. Поэтому разрабатывается финансовый баланс региона. Цель - определение  масштабов финансовых ресурсов и  источники финансирования. В него включаются как региональные бюджетные средства, так и внебюджетные (из бюджетов другого уровня, заемные средства и т.д.) 

В доходной части - пять основных групп источников, различающихся механизмом образования 

доходы, образующие местный бюджет (нормативы регулируются государством - федеральный уровень); 

рентные платежи за используемые природные  ресурсы; 

поступления из вышестоящих бюджетов, определяемые долей региона в использовании  средств, связанных с реализацией  функций государства (пенсии); 

внебюджетные  средства как результат вторичного распределения доходов предпринимателей и населения, образуемые на добровольной основе; 

заемные средства, привлекаемые для развития рынка и рыночных отношений в  регионе. 

Можно сделать и другую классификацию доходной части баланса: - собственные средства, заемные средства и средства из других бюджетов. 

платежи из прибыли предприятий и организаций, налоги с населения; 

долгосрочные  и краткосрочные кредиты; 

средства  при перераспределении вышестоящих  бюджетов. 

Расходная часть финансового баланса охватывает затраты, связанные с расширенным  воспроизводством, с финансированием  социальной сферы и с обеспечением участия в формировании финансовой базы других государственных экономических  структур (вышестоящих бюджетов) 

И ряд  других функций финансовой системы  региона- мобилизация свободных  ресурсов, контороль за соблюдением  пропорций и др. 

Но собственные  бюджетные средства региона не являются единственным финансовым источником для  функционирования экономики региона. Поэтому разрабатывается финансовый баланс региона. Цель - определение масштабов финансовых ресурсов и источники финансирования. В него включаются как региональные бюджетные средства, так и внебюджетные (из бюджетов другого уровня, заемные средства и т.д.) 

Расширение экономических прав субъектов позволяет формировать активную региональную финансовую политику.  
 
 
 
 
 
 
 

2.2 Отношения “центр  – регионы” в  современной Росcии: пределы централизации 

   Во  второй половине 90-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Отстроилась система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента – Совет Федерации – превратилась в подлинно «региональную» палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Главной особенностью отношений центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах между президентом РФ и главой субъекта федерации. К началу нового столетия соглашения были заключены больше чем с половиной субъектов РФ.

    К концу 90-х годов процесс децентрализации  в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости  реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движениемогло начаться, как в сторону подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и территорий в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.

    С избранием В. Путина в марте 2000 г. начался новый, третий, период в отношениях центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве. Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла.

    Опыт  первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти. В сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов федерации. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО. Следующим «объединенным» регионом стал Красноярский край, в состав которого вошли Эвенкийский и Таймырский АО (федеральный закон принят в октябре 2005 г.; в апреле 2007 г. состоялись выборы в новый состав Законодательного собрания края; в начале июня Законодательным собранием был переизбран губернатор края А. Хлопонин.

    Новая политика Кремля упорядочила отношения  центра и регионов, отчасти ввела  их в правовое русло и создала  условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти». Одновременно Кремлю удалось осуществить ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение экономических ресурсов в пользу федерального центра и крупнейших государственных компаний.

Вместе  с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными. Отношения  «центр – регионы» в «путинскую эпоху» не стали предсказуемыми и  прозрачными. Не был воплощен в жизнь  и тезис о «равноудалении» региональных лидеров: среди руководителей субъектов РФ остаются лица, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Все это свидетельствовало о существенных ограничениях политики централизации, которые лучше всего просматриваются при проведении исследований в регионах России.

Пределы централизации 

Нередко выстраивание централизованной федерации  воспринимается экспертами как односторонняя  победа Кремля над регионами. Взгляд на политику федерального центра «из регионов» позволяет лучше понять, насколько этот тезис соответствует действительности. Исследования, проведенные автором этой статьи совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, Институт социологии РАН) в ряде регионов России (2000 – 2006 гг.), позволяют сделать ряд выводов.

1. Федеральной  власти удалось внести существенные  коррективы в систему отношений  центра и регионов. Регионы лишились  институциональных каналов представительства  интересов, которые действовали в 90-е годы. А из отношений «центр – регионы» исчезли немногие элементы публичности, которые были им присущи в 90-е годы. Один из лучших примеров - назначение губернаторов, которое до сих пор происходило без общественного обсуждения. В какой-то степени это положение изменится в связи с введением нового принципа, на котором особенно настаивали региональные элиты, - выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах. Сегодня во взаимодействии Кремля с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 90-е годы «модель торга». В этой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента. Все опрошенные нами представители региональной элиты констатировали: после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства резко возросла.

2. «Президентская  вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России,   параллельно с президентской, в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. И в этом смысле политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится местная исполнительная власть. Не случайно по мере реализации политики централизации в политических кругах была реанимирована идея о замене выборов мэров региональных столиц процедурой их назначения. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии .

3. В  результате политики централизации  главы регионов утратили традиционные  ресурсы: сократились финансовые  возможности регионов; казначейский  порядок исполнения бюджета и  другие формы контроля снизили  возможности «гибкого» использования  финансовых средств; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональным администрациям. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не столько уменьшаются, сколько становятся иными. Важным условием сохранения влияния первых лиц регионов является их договороспособность - умение заключать альянсы со своими элитами. Договоренности губернаторов с региональной бизнес- элитой, парламентариями и фракциями законодательных собраний носят неформальный характер. В этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно.

4. В  России выстраивается политическая  вертикаль. Регионы потеряли возможность  создания региональных партий. По  новому закону политическая партия может быть зарегистрирована лишь при условии, если она имеет отделения в половине субъектов федерации и численность членов не менее 50 тыс. человек. Большинство руководителей регионов вступили в партию власти - «Единую Россию» - и возглавляют списки партии в ходе выборов.

   Изучение  реального политического процесса убеждает в том, что, масштабная федеральная  и политическая реформа, проведенная  центром, имела далеко не однозначные  политические последствия. Выведя региональных руководителей из большой политики, она еще более усилила их влияние на региональные процессы. Однако это не смогло полностью нейтрализовать неудовлетворенность региональных элит нынешним состоянием отношений двух уровней власти.  

Сценарии  развития отношений  «центр – регионы» 

Второй  президентский срок В. Путина кардинально  изменил не только характер отношений  между центром и регионами, но и всю систему российской власти. Сегодня отношения между двумя  уровнями власти развиваются на фоне утраты основными институтами и акторами (выборы, представительные органы власти, политические партии) политической автономии. В будущем отношения между центром и регионами могут эволюционировать в рамках трех возможных сценариев.

Сценарий  первый: дальнейшее развитие унитаризма. В соответствии с этим сценарием централизаторские тенденции в политике российской власти будут нарастать. В этом случае федеральная власть сможет контролировать процессы в регионах, а центр получит «послушные» территории. Однако централизаторская логика превращает губернаторов из действующих субъектов в «подневольных» лиц, лишенных инициативы и свободы действия. Это была бы некая «реставрация матрицы», типичный советский вариант, который уже состоялся в прошлом и не привел к позитивным результатам для России. Этот сценарий опасен тем, что при неблагоприятной экономической ситуации он может привести к обострению отношений «центр – регионы» и росту социальной напряженности в стране.

Сценарий  второй: вынужденный компромисс. Это  наиболее благоприятный и, хотелось бы верить, наиболее реалистичный сценарий развития событий. Он реализуется в том случае, если высшее руководство страны осознает, что «чистой победы» центра над региональным уровнем власти быть не может. Вероятность этого сценария достаточно велика в том случае, если федеральная власть согласится с некоторыми требованиями региональных элит. Отдельные элементы этого сценария просматриваются в последних политических решениях. Региональные элиты добились того, что будут выдвигать своих кандидатов на пост руководителя региона. Центр, осознав, что не справляется с забранными у регионов полномочиями, начал возвращать их региональному уровню власти. Государственной Думой принят закон, в соответствии с которым губернаторам предоставляется право досрочно распускать органы законодательной власти регионального и муниципального уровня. Однако следует понимать, что реализация этого сценария может происходить как в рамках негласных «внутриэлитных» договоренностей, так и в результате институционализации отношений между двумя уровнями власти. Для России предпочтительнее институциональный путь, позволяющий сформировать современное государство.