Эволюция института губернаторства
в конце XX - первой половине XXI в.
Библиографическое описание:
Спиров А. С. Эволюция института губернаторства
в конце XX - первой половине XXI в. [Текст]
/ А. С. Спиров // Молодой ученый. — 2012.
— №11. — С. 315-318.
Россия всегда была страной,
где взаимоотношения между центральной
властью и региональной выстраивались
определенным, очень специфическим
образом. Моментами, в этой сфере, за
ориентир брались западные лекала.
В других случаях, принималось решение
о созидании собственных, отличных
от всех других практик. Кроме того,
обширные территории, а как следствие
наличие большого числа составляющих
ее частей - губерний, имеющих особенную,
не похожую на других культуру и
обычаи, часто являлись краеугольным
камнем внутренний политики. Но, тем не
менее, региональная власть, как и в целом
региональные политические процессы,
целиком и полностью ассоциируются у нас
с фигурой Губернатора.
Созданный еще при
Петре Великом, институт претерпел
ряд качественных изменений и
трансформаций. Постоянно менялся
объем губернаторских полномочий,
но никогда не менялась его
роль – роль связующего звена
между губернией и центральной
властью. Только в 1917 году институт
губернаторства уходит с политической
сцены. Уходит на долгие 70 лет,
однако, геополитическая катастрофа
XX века в виде распада СССР
вернул, казалось бы забытый со времен
Империи, институт губернаторской власти.
Так вышло, что на переломе эпох воссозданный
институт губернаторства стал играть
одну из определяющих ролей, послужили
той опорой, на который Федеральный центр
мог рассчитывать в необходимых для него
ситуациях.
В рамках данной
статьи попытаемся проследить
процесс формирования отношений
по оси цент – регион на
протяжении 90-х годов и вплоть
до последних значительных изменениях,
внесенных в законодательство совсем
недавно.
Итак, стоит сказать,
что губернаторы, особенно в
середине 90-х гг., не были простым
молчаливым союзником Москвы, в
проводимых ей изменениях. Для
достижения компромисса по линии
центр – регионы пришлось приложить
немало усилий, как с той, так
и с другой стороны.
В современном понимании
губернатор в Российской Федерации
– глава местной администрации
или высшее должностное лицо, избираемое
населением края, области или автономного
округа и возглавляющее в нем
систему исполнительных органов
государственной власти [1, с. 93].
Первым шагом в направлении
возрождения губернаторской власти
стало избрание М. Шаймиева
А. Собчака, и Г. Попова главами
соответственно республики Татарстан,
городов Санкт-Петербурга и Москвы.
Произошло это событие 12 июня
1991 года, а именно, одновременно с
выборами президента РСФСР. Примечателен
тот факт, что на встречах с
губернаторами президент Ельцин
заявлял буквально следующее:
«Опираюсь на вас, надеюсь на
вас. Я настаиваю, чтобы приоритет
во всех делах был именно
за вами, а не за федеральным
центром» [2]. Видимо, Ельцин понимал,
что в большинстве субъектов
Федерации региональные элиты
не готовы пока оказать ему
поддержку. Эта версия подтверждается
буквально через месяц, когда
было объявлено о создании
Государственного комитета по
чрезвычайному положению (ГКЧП).
Показательно, что многие главы
облисполкомов выступают как
раз на стороне ГКЧП, а не
Ельцина, что лишает его серьезной
поддержки в виде регионов. Тем
не мене, Ельцин сумел одержать
вверх в борьбе с ГКЧП. Однако,
здесь он столкнулся еще с одной проблемой.
Старой команде руководителей регионов
он теперь доверять не мог, а председателей
облисполкомов 9 регионов он отстранят
от должности, обвинив их в пособничестве
ГКЧП. Для заполнения получившегося вакуума,
командой Ельцина разрабатывается два
варианта выстраивания исполнительной
вертикали. Во-первых, предлагается ввести
выборную должность губернатора. Для контроля
его работы предлагается ввести должность
представителя президента в регионе. Однако,
вверх берет альтернативная точка зрения,
согласно которой выборной должна стать
сама должность губернатора. С нашей точки
зрения, принятие такого решения обусловлено
несколькими причинами. Так, президент
и его команда опасались, что в ходе прямых
выборов в регионах к власти смогут прийти
консервативные, просоветские представители.
А если к ним приставить контролирующего
представителя, то необходимо наделять
его широкими полномочиями, что может
привести к двоевластию. Тем не менее,
для более жесткого и полного контроля
все-таки был введен пост полпреда президента
в регионах. Кроме того, решение одной
проблемы привело к рождению второй. Возникла
проблема рекрутинга новых кадров. Здесь,
Ельцин был вынужден опереться на либеральную
интеллигенцию, активно проявившую себя
в событиях, начала 90-х годов. Стоит сказать,
что свою задачу по поддержке федерального
центра они выполнили. Однако, необходимо
заметить, что мало кто из этих назначенцев
имел опыт административного управления.
Позже, факт отсутствия компетенции назначенцев
подтвердили выборы 1996 -1997 годов, где «из
первых 17 ельцинских назначенцев в дальнейшем
прошли демократическую выборную процедуру
только трое: это Б. Немцов (Нижегородская
область), М. Пруссак (Новгородская область)
и К. Титов (Самарская область).
В 1993 году, с принятием
новой конституции, за губернаторами
был закреплен выборный статус, а
значит, существовала опасность потерять
под собой ту самую опору назначенных
глав регионов, лишиться их поддержки
при следующих президентских
выборах.
Что делать в такой
ситуации? Вполне объяснимо, что
президентская администрация в
таком положении решит сделать
ставку на региональные элиты.
Однако, как становится понятно
из мемуаров Ельцина, это, по
мнению президента, не самый лучший
способ. Так, например, он высказывался
о губернаторах: «Для того чтобы
создать атмосферу смуты и
раскола, им (т.е. губернаторам) вовсе
не требуется ни военного переворота,
ни импичмента, ни вотума недоверия
правительству … сто хозяев
России, сто князей — не знаю
уж, как их точнее назвать… С самых
древних времён такое собрание в глазах
народа обладало колоссальными полномочиями,
могло, если потребуется, и царя лишить
короны» [3, с. 277]. Как нам видится, это мнение
президента очень точно может характеризовать
дальнейшее развитие событий. Здесь речь
прежде всего идет о созыве закрепленного
в Конституции Совета Федерации. В этом
случае Ельцин решал сразу две задачи:
во-первых, «вытягивая» губернаторов из
своих регионов, заставляя тем самым играть
на его территории. А отсюда можем сделать
следующий вывод о том, что выводя губернаторов
на федеральный уровень, повышая их статус,
Ельцин действовал по системе «полномочия
в обмен на политическую лояльность».
Но не смотря на это, в ходе этого выборного
цикла (сентябрь 1996 - март 1997) действующие
губернаторы баллотировались в 51 регионе
и в большинстве из них проиграли. Переизбраны
на свой пост 23 руководителя (42.5%). Из них,
по заявлению первого заместителя начальника
Территориального управления Администрации
Президента С.А.Шаповалова «лояльны президенту
и правительству РФ» - 9 [4, с.157].
Для Федерального центра
ситуация осложнялась еще и
тем, что дело приходилось в
основном иметь с теми главами
регионов, которые выросли на
параде суверенитетов. В связи
с этим, на протяжении всего
года активно разворачивалась
кампания по работе и заключению
договоров по разграничению предметов
ведения и полномочий между
федеральными властями и субъектами
федерациями. Таким образом можно
говорить о том, что сложившаяся договорная
модель федеративных отношений является,
пожалуй, одной из наиболее ярких особенностей
того «нового федерализма», который постепенно
формировался во второй половине 1990-х,
начиная с программного заявления Ельцина,
сделанного им еще в 1990 году [5].
Новая эпоха взаимоотношений
по оси центр – регион начала
складываться после 2000 года. Уход
с поста президента Б.Ельцина,
назначение и.о. Путина В.В.
заставили многих говорить о
скорых дальнейших переменах.
Кроме того, важным событием сала
победа, за год до этого партии
«Единство», на которую новый
президент смог опереться в
ходе проводимых преобразований.
Ко всему прочему, большую свободу,
в отношениях с регионами Путину
дал его высочайший рейтинг.
Теперь он мог опираться не
только на региональную, но и
на федеральную элиту. Однако,
проведение административной реформы
президент начал с того, что потребовал
привести все региональные законодательные
акты в соответствии с федеральными. Данная
задача была выполнена уже к 2008 году. Так,
по данным министерства Юстиции количество
нормативных актов регионального уровня,
не соответствующих федеральному законодательству,
снизилось с 33% в 1999 г. до 0,4 % в 2008 г.[6]. Что
объяснимо, первыми в этом списке стали
договоры о разграничении предметов ведения,
заключенных еще при Ельцине. В продолжении
реформы, были созданы 7 федеральных округов
во главе с полномочными представителями
президента в них. Стоит понимать, что
изменение института полпредов может
так же говорить о желании перехвата инициативы
у старых элит – это во-первых. К тому же,
это естественно, обуславливает дополнительный
контроль за главами регионов. А если учесть,
что первые путинские полпреды были почти
все выходцами из силовых структур, то
это лишь подтверждает вывод.
Еще одним «эпохальным»
событием стало изменение порядка
реформирования Совета Федерации.
5 августа 2000 года был подписан
закон, предусматривающий выведение
губернаторов из верхней палаты
Парламента. Однако, вместо этого,
главы регионов получили в
качестве компенсации Госсовет,
но у него отсутствуют властные
полномочия, следовательно, это делает
Госсовет декоративным совещательным
органом.
Кроме того, губернаторам
была жалована еще одна функция.
В соответствии с законом «Об
общих принципах организации
местного самоуправления в России»,
главы исполнительной власти
субъекта федерации, получили
право отстранять от должности
глав местного самоуправления (за
исключением глав столиц и
административных центров регионов).
До этого, подобным правом обладал
лишь президент.
Однако, многим административная
реформа, да и в целом, политическая
жизнь начала 2000-х запомнилась
не этим. Виной всему казусное
«обнуление губернаторских сроков»,
явившее собой фантастический
сюжет несоответствия арифметики
с политикой, когда на деле,
третьи - четвертые сроки для губернаторов
стали первыми – вторыми. Не
смотря ни на что, это вполне
подается объяснению, если учесть,
что на носу, в 2004 году, были
президентские выборы. Должно быть,
это стало негласным договором
о поддержке местными элитами,
в обмен на предоставление
продленных полномочий. Но такой
же ход уже не мог сработать
на следующих выборах, потому,
что полномочия многих губернаторов
истекали уже после них –
в 2009 году. Выходом из ситуации
стало предложение «Единой России»
согласно которому, губернаторы, избранные
до вступления в силу нового закона должны
поставить перед президентом вопрос о
доверии.
Еще одним событием, повлиявшим
на политическую жизнь в стране,
и на отношения центра с регионами
стал теракт в Беслане в 2004 году.
Начиная с этой даты, стартует новый
этап взаимоотношений межу двумя
уровнями власти. Он характеризуется
собой, как отказ от выборности губернаторского
корпуса, появлением новой процедуры –
наделение губернаторов полномочиями.
После введения института «наделения
полномочиями», губернаторы стали фактически
полностью зависимы от центра, что и обеспечивает
их лояльность. Кроме того, губернаторы
оказались «привязанными к центру» и через
партийные организации, так как в соответствии
с принятыми поправками, партия, победившая
на выборах в региональный парламент,
наделяется правом инициировать рассмотрение
региональным парламентом предложения
главе государства о кандидатуре губернатора.
Такая система, нужно полагать работает
достаточно слажено. Но в условиях падения
доверия к партии власти, могут возникнуть
некоторое недовольство.
В связи с этим, самым
значимым событием нового политического
времени стало возвращение всенародных
губернаторских выборов. Можно говорить
о том, что событие это стало
настолько неожиданным, насколько
и новым. По-видимому, данное начинание
явилось попыткой обновления системы
контроля в вопросах формирования губернаторского
корпуса, с учетом интересов бывшего
президента. Кроме того, это решение
может рассматриваться, как имиджевый
ход Медведева, поддерживающее реформаторские
начинания главы государства.
В начале мая 2012 года,
президент Медведев подписал
Федеральный закон от 02.05.2012 N 40-ФЗ
"О внесении изменений в
Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов РФ" и Федеральный
закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан
РФ". Данная поправка вводит
прямые выборы глав регионов.
По задумке законодателей, данные
выборы будут обладать муниципальным
фильтром. Декларативная позиция
по этому вопросу сводится
к тому, что в этом случае, выдвинутый
претендент на губернаторской кресло
будет иметь наиболее широкое представление
о сложившейся ситуации в регионе. Кроме
того, отметим, что закон предусматривает
лишь процедуру выдвижения, оставляя за
регионами право устанавливать рамки,
необходимые для процедуры. Итак, во-первых,
закон предусматривает наличие двух путей
выдвижения: через партийные организации,
либо самовыдвижением. При этом, наличие
порядка самовыдвижения должно быть предусмотрено
законом субъекта РФ. Кандидаты на должность
высшего должностного лица субъекта РФ
должны получить поддержку от 5 до 10 процентов
депутатов представительных органов муниципальных
образований. Далее, регион сам устанавливает,
потребуется ли от этого числа подписи
глав муниципалитетов (так же, от 5 до 10
процентов), или подписи будут собираться
по одной из предложенных схем. При этом
кандидат должен быть поддержан указанными
лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных
районов и городских округов субъекта
Российской Федерации. Кандидатам, выдвинутым
в порядке самовыдвижения, необходимо
будет собирать также и подписи избирателей
в количестве, установленном законом субъекта
РФ.
Большое внимание уделено
процедуре отзыва губернатора.
Причин запуска такого механизма
может быть две: это нарушение
высшим должностным лицом субъекта
РФ законодательства, факт совершения
которого установлен судом, и
неоднократное грубое без уважительных
причин неисполнение им своих
обязанностей, установленное судом.
Инициатива процедуры отзыва
в законе отведена политическим
партиям, общественным объединениям,
группам граждан (не менее 100
человек). Для поддержки инициативы необходимо
осуществить сбор подписей избирателей
региона в размере не менее одной четверти
зарегистрированных избирателей). Так
же, более точно определены основания
для утраты высшим должностным лицом субъекта
РФ доверия Президента РФ. Ими будут являться
– выявление коррупции со стороны губернатора,
или в случае неисполнения им решения
Конституционного Суда , принятого в отношении
нормативного правового акта высшего
должностного лица субъекта Федерации[7].
Таким образом можно сделать
вывод о том, что основным выборным барьером
будет являть теперь не президентский,
а муниципальный фильтр. Ни одна из партий
не обладает на данный момент нужным муниципальным
ресурсом. Поэтому, независимые депутаты
вряд ли будут иметь шансы на успех. Для
успешного прохождения всех фильтров
кандидату просто необходимо ассимилироваться
с «Единой Россией». В этом видится нам
и некоторой риск федеральных властей,
так как дальнейшее существование партии
власти отнюдь не безоблачно. Возможно,
при критическом снижении рейтинга «Единой
России», создание альтернативного центра
силы. Но в таком случае губернаторам придется
в массовом порядке менять свою партийную
принадлежность.
Таким образом, мы
можем утверждать, что весь комплекс,
производимых Центром изменений
в рамках продолжающейся административной
реформы – это совокупность
динамичных и точечных действий,
направленных, во-первых, на легитимацию
режима в условиях обострившейся
политической обстановки. Во-вторых,
эти действия направлены на
формирование лояльной и предсказуемой
власти в субъектах Федерации.
Кроме того, ясно проявляется
мотив понижения статусов губернаторов
на федеральном уровне, однако, сказать
о том, что такое понижение
происходит на уровне региона,
мы не можем.
Литература:
Иванец Г.И., Калинский
И.В., Червонюк В.И. Конституционное право
России: энциклопедический словарь / Под
общей ред. В.И. Червонюка. - М.: Юрид. лит.,
2002. - с..93
Левкин А. 1999 Ельцин
и сенаторы. – Русский журнал
от 21.04.1999
Ельцин Б.Н. 2000. Президентский
марафон М. с.277
Белонучкин Г. В. ноябрь 1996.
Федеральное Собраниe: Совет Федерации,
Государственная Дума – Справочник. с.157
Вытупление Б. Ельцина на
встрече с общественностью Уфы. - Советская
Башкирия, 4.08.1990
Данные министерства
юстиции:
http://www.minjust.ru/ru/analytics_statistics/MunicipalLegislationOverview/
Федеральный закон
от 02.05.2012 N 40-ФЗ "О внесении изменений
в Федеральный закон "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" и Федеральный
закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан
РФ" Российская газета 4.05.2012 г.
№5772