Правовые проблемы охраны государственной тайны

Нарушение законодательства о государственной тайне может совершаться как умышленно, так и неосторожно. За умышленное нарушение законодательства о государственной тайне в виде государственной измены, шпионажа, разглашения государственной тайны предусмотрена уголовная ответственность ст. ст.275, 276, 283 УК РФ соответственно. Также уголовная ответственность предусмотрена и за такое деяние, как утрата документов, содержащих государственную тайну, ст.284 УК РФ. Однако это преступление совершается с неосторожной формой вины.

Нарушение правил защиты информации, и незаконная деятельность в области защиты информации могут совершаться как умышленно, так и неосторожно и влекут административную ответственность, предусмотренную ст. ст.13.12, 13.13 КоАП РФ.

Защита государственной тайны в Российской Федерации на современном этапе ее развития

Одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере государственной безопасности было и остается укрепление конституционно-правовых основ защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Сложившееся к настоящему времени положение в этой области требует разработки новой концепции обеспечения правовой защиты государственной тайны. В ее рамках необходимо определить оптимальное основание для отнесения информации к содержащей государственную тайну; при этом найти критерии достижения баланса интересов государства, общества и личности в сфере обеспечения ее защиты.

В настоящее время одним из самых серьезных недостатков, весьма затрудняющих процедуру обжалования (оспаривания) нормативных правовых актов, возникающих из публичных правоотношений, связанных с разглашением государственной тайны, является наличие чрезмерно усложненной, иерархической и "закрытой" системы, действующей в отношении сведений, представляющих строго конфиденциальную информацию в интересах государства и общества в целом. Об этом свидетельствует излишне большое количество инстанций, разрабатывающих и согласовывающих перечни такого рода сведений.

Как известно, конкретный перечень сведений, составляющих государственную тайну, закреплен в ст.5 Закона РФ "О государственной тайне".

По причине того, что этот перечень носит слишком общий характер, а приведенные в нем сведения являются весьма общими и внутри каждой из их подгрупп содержатся данные различной важности, определяемой величиной ущерба, который может быть нанесен их несанкционированным разглашением, для этих подгрупп трудно установить какую-то определенную степень важности и, следовательно, степень засекречивания. Именно в связи с этим ст.9 Закона "О государственной тайне" потребовала дальнейшей последовательной детализации перечня сведений, составляющих государственную тайну: "Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений, - говорится в ней, - Межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложению органов государственной власти и в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости".

Как недостаток ныне действующей концепции правовой защиты государственной тайны следует отметить и неоднозначное понимание сущности, формы и масштабов понятия "перечень сведений, составляющих государственную тайну".

Обращает на себя внимание существующее расхождение формулировок относительно различных видов охраняемых перечней сведений в различных российских законах и нормативных правовых актах. При этом отсутствуют их четкие определения и разграничение между собой понятий (точнее, юридических конструкций): "перечень сведений, составляющих государственную тайну", "перечень сведений, отнесенных к государственной тайне", "перечень сведений, подлежащих засекречиванию". Эти виды перечней сегодня не согласованы (ни по названию, ни по содержанию, ни по форме) с требованиями ст.275, 276, 283 и 284 УК РФ.

Например, в Конституции РФ и УК РФ говорится о перечнях сведений, составляющих государственную тайну. В УК РФ также говорится о "содержащих государственную тайну документах".

Указанная смысловая нескоординированность понятий в различных видах перечней способствует принятию лицами, обвиненными в разглашении государственной тайны, решения о подаче жалобы в Конституционный или Верховный Суды РФ.

В качестве еще одного недостатка ныне действующей концепции правовой защиты государственной тайны следует отметить отсутствие в российском законодательстве четко и строго установленного числа и круга лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне.

Как было отмечено выше, в Российской Федерации присутствует излишне большое количество инстанций, разрабатывающих и согласовывающих перечни сведений, составляющих государственную тайну. В настоящее время это число никем и ничем не ограничено. А это обстоятельство может, в свою очередь, привести к постоянному расширению "арсенала" секретных сведений в стране, его конъюнктурному (в интересах тех или иных групп) увеличению.

Если следовать количеству должностных лиц органов государственной власти в вышеназванном Перечне должностных лиц, то лишь в период с 1997 по 2001 г. в России существовало уже от 34 до 39 развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, и соответственно столько же нормативно-методических документов по оценке количественно-качественной величины ущерба, наносимого незаконным распространением сведений, подлежащих засекречиванию.

По понятным причинам своевременное и регулярное следование такому большому количеству перечней и нормативно-методических документов не обеспечивается. В настоящее время они неэффективны, ибо существуют только на бумаге в соответствующих министерствах и ведомствах, поэтому, как правило, об их содержании не знают ни следователи, ни прокуроры. Судьи же просто не в силах охватить такой значительный объем засекреченных сведений.

Указанное многообразие привело к тому, что не только у граждан, но и у должностных лиц отсутствует реальная возможность ознакомиться со всеми закрытыми перечнями сведений, составляющих государственную тайну.

Кроме того, чрезмерная детализация современного правового регулирования защиты государственной тайны заметно усложняет не только сам этот процесс, но и своевременное пресечение шпионажа в стране.

С учетом изложенного представляется целесообразным упростить неоправданно сложную иерархическую процедуру засекречивания всевозможных перечней сведений.

Чтобы найти более приемлемый вариант процедуры отнесения сведений к государственной тайне, целесообразно обратиться к мировому опыту.

Сравнение концепции правового регулирования защиты государственной тайны в России (для ее переходного периода), использующей перечень сведений, составляющих государственную тайну (с последующей его детализацией), и аналогичных концепций в США и ФРГ показывает, что эти страны весьма успешно построили свою защиту государственной тайны без ее конкретизации в Конституции, не применяя в законодательстве конкретного и подробного перечня сведений, составляющих государственную тайну. В этих зарубежных странах используются более широкие критерии степени секретности сведений, составляющих государственную тайну. В качестве примера можно привести "Свод законов США - Титул 18", в главах 37 (параграфы 793 - 795) и 87 (параграф 1905) которого говорится о преступлениях по сбору, передаче или утрате информации оборонного значения и разглашении секретных сведений, отвечающих следующим критериям:

- отнесенность информации к сведениям об объекте национальной обороны США (корабле, самолете и т.д.);

- предоставление информации о месте изготовления и технических характеристиках такого рода объекта;

- попытки приобрести документ о стратегических объектах США;

- вступление в сговор, подрывающий обороноспособность США;

- публикация, разглашение или любое иное предание гласности, не имея на то права, "какой-либо" информации, полученной в ходе осуществления своих служебных или должностных полномочий, исследований или расследований, проведенных тем, кто является должностным лицом или служащим Соединенных Штатов, и т.п.

Такое толкование в США понятия "государственная тайна" при помощи словосочетания "какой-либо" позволяет подвести под само понятие государственной тайны более широкий круг сведений, чем просто обеспечение национальной (государственной) безопасности.

Существенным недостатком ныне действующей концепции правового регулирования защиты государственной тайны является отсутствие в России специального органа, занимающегося правовым регулированием обеспечения защиты различных видов тайны и поиском соотношения между ними. Такой орган сегодня крайне необходим, ибо до сих пор не найден четкий ответ на вопрос, кто должен заниматься толкованием положений Закона РФ "О государственной тайне", анализируя отнесение к государственной тайне той или иной информации; при определении отдельных пунктов, составляющих государственную тайну; при определении степени секретности конкретных сведений или их групп, а также структуры самого перечня сведений.

К тому же перед судьями регулярно ставится и другой конкретный вопрос: какой вид тайны разгласил тот или иной субъект - государственную, военную, служебную или профессиональную? Ответ на такой вопрос судьи должны знать еще и потому, что им самим не по силам разбираться в вопросе о том, кому, какой и в каком размере был непосредственно нанесен ущерб в результате несанкционированного разглашения тайны: обществу, государству или конкретной личности.

Таким образом, решение вопросов защиты государственной тайны в стране находится в компетенции в основном исполнительной власти при недостаточном контроле со стороны российских законодателей. Передача полномочий Верховного Совета РФ по разработке системы правового регулирования в сфере безопасности Администрации Президента РФ не повышает конституционность защиты прав человека, однако в результате такого изменения заметно повышаются полномочия главы государства по делегированию законодательных полномочий в области государственной тайны федеральным органам исполнительной власти. А это приводит к ряду негативных последствий.

С учетом изложенного предлагается и другой вариант - создать в России орган, который бы координировал законодательство (правовое регулирование) в области защиты государственной тайны и обеспечения обороны и безопасности государства, а также других видов конституционной безопасности (военной, информационной, научной и др.).

Серьезный недостаток нынешней концепции правовой защиты государственной тайны - отсутствие официально изданной и общеизвестной методики определения и оценки размеров ущерба, нанесенного безопасности РФ вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну.

Дифференцировав понятия "национальная безопасность", "государственная безопасность", "информационная безопасность", "государственная тайна" и др., закон умалчивает о том, как, например, необходимо оценить ущерб, нанесенный безопасности страны разглашением государственной тайны, по какой общеизвестной методике проводить эту оценку, кто и как должен определять параметры этой оценки.

В настоящее время в Российской Федерации потенциальный (реальный) ущерб от разглашения государственной тайны определяется лишь качественно: существующие нормативно-методические документы не позволяют производить количественную оценку величины ущерба от разглашения сведений, указанных в Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне. Это, в свою очередь, не позволяет согласовывать этот ущерб с нормами УК РФ, на основе которых накладываются конкретные санкции.

В качестве имеющегося недостатка ныне действующей концепции правовой защиты государственной тайны следует назвать и неприемлемость существующей неофициальной методики оценки (определения) размеров ущерба, нанесенного разглашением государственной тайны.

В интересах «соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства и взаимной ответственности их по обеспечению безопасности» граждане должны знать и уметь определять размер ущерба, который может быть ими нанесен безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения ими сведений, составляющих государственную тайну, а также ущерба, наносимого предприятиям, учреждениям и организациям, в связи с засекречиванием информации, находящейся в их собственности.

В связи с этим возникает целый ряд обоснованных вопросов: где гражданам можно ознакомиться с документами по определению (оценке) размера потенциального и реального ущерба безопасности Российской Федерации, каков порядок и правила допуска граждан к этим нормативно-методическим документам, имеют ли граждане возможность воспользоваться этими документами, если же не имеют такой возможности, то уменьшает ли это степень их возможной вины?

В настоящее время отсутствуют как классификатор, так и конкретные методики расчета ущерба, причиненного преступными посягательствами в сфере защиты государственной тайны, что само по себе приводит, во-первых, к незащищенности самой государственной тайны, а во-вторых, к отсутствию возможности оценить тяжесть последствий и надлежаще квалифицировать деяние.

Однако порядок и правила допуска граждан к этим нормативно-методическим документам также до сих пор не разработаны. Это значит, что гражданин не имеет возможности ознакомиться с этими документами, и, следовательно, отсутствие такой возможности уменьшает степень возможной вины лица, распространившего сведения, составляющие государственную тайну.

Таким образом, в настоящее время на практике существует своеобразное противоречие, связанное с тем, что в России имеется специализированный (не общедоступный) подход к оценке ущерба, который наносится разглашением государственной тайны, но отсутствуют общеизвестные критерии и методики оценки этого ущерба, известные гражданам страны. В то же время необходимо признать, что эти методики и не могут быть общедоступными, так как в этом случае разглашается сама государственная тайна.

Возникающее противоречие между необходимостью иметь доступ к методикам оценки ущерба и необходимостью запрета на ее разглашение (общедоступной методики) также требует пересмотра существующей концепции (разработки, процедуры) защиты государственной тайны в нашей стране.

В связи со сложностью и многообразием методов оценки ущерба от разглашения государственной тайны и отсутствием возможности открытого их опубликования для граждан из-за интересов государства, целесообразно вернуться к прежней практике, в соответствии с которой дела лиц, виновных в разглашении государственной тайны, передавались на рассмотрение военных судов (трибуналов).