Законодательное регулирование образования современной России

ВОЕННЫЙ УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР СУХОПУТНЫХ ВОЙСК «ОБЩЕВОЙСКОВАЯ АКАДЕМИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ДОКЛАД

 

 

На тему: «Законодательное регулирование образования современной России»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил: адъюнкт ст. л-т Ульмов А.В.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва - 2014

 

 

Аннотация: в научно-практическом комментарии ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» анализируются положения законодательства об образовании, касающиеся системы источников образовательного права в Российской Федерации, соотношения различных уровней нормативно-правового регулирования: международно-правового, внутригосударственного (федеральные законы и подзаконные акты, правовое регулирование отношений в сфере образования, осуществляемое на уровне субъектов РФ и муниципальных образований), места локальных нормативных актов в механизме правового регулирования отношений в сфере образования.

 

Ключевые слова: образовательное право; источники образовательного права; правовое регулирование отношений в сфере образования; законодательство об образовании.

 

Введение

В Российской Федерации с состоянием дел в сфере образования напрямую связана не только государственная социальная политика, но и стратегия экономического развития государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития — экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д.

Очевидно, что столь значимый сегмент общественной жизни должен иметь адекватную правовую базу. Однако на протяжении ряда лет в России остро ощущалось несоответствие между общественно-политической значимостью образования, его особой ролью в процессе модернизации российской экономики, с одной стороны, и состоянием нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере образования, с другой стороны.

Принятый еще в 1992 г. Закон РФ «Об образовании»[1] уже в конце 90-х годов прошлого столетия нуждался в серьезном обновлении. Многочисленные поправки и дополнения сделали российское законодательство об образовании внутренне противоречивым. Однако, пожалуй, самая главная причина, заставившая правительство приступить к разработке нового базового закона об образовании, заключалась в том, что прежний закон был принят для регулирования еще советской модели образования. Череда реформ в образовании в конце 90-х годов и начале «нулевых» привела к кардинальному изменению самого объекта нормативно-правового регулирования, и решать задачу адаптации образовательного законодательства к новым реалиям в российском образовании требовалось через принятие нового базового законодательного акта.

Первоначально разработчики нового закона пошли по пути кодификации законодательства и подготовки Кодекса Российской Федерации об образовании. По инициативе Правительства РФ был подготовлен проект кодекса, который затем был вынесен на общественное обсуждение. Однако впоследствии решили отказаться от принятия кодифицированного акта. Был подготовлен проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включивший в себя как общие принципы правового регулирования отношений в сфере образования, так и положения, регламентирующие отдельные уровни общего и профессионального образования.

Принятие нового закона об образовании привлекло к себе такое внимание общественности и политических партий, какое не привлекали к себе никакие другие проекты законодательных актов. Число предлагаемых в ходе общественного обсуждения поправок к законопроекту исчислялось тысячами.

Наконец, в конце 2012 г. новый закон об образовании был принят[2]. Вступивший в законную силу 1 сентября 2013 г. Закон об образовании 2012 г. стал основой для формирования обновленной отрасли образовательного законодательства, соответствующей социально-экономическим реалиям XXI в., учитывающей обязательства, взятые Россией в процессе интегрирования в европейское образовательное пространство, в частности при вхождении в Болонский процесс.

 

Закон об образовании 2012 г. и формирование обновленного законодательства об образовании

 

Базовым законом, на основе которого и выстраивается законодательство об образовании, является принятый в 2012 г. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». В этом Законе, как следует из его преамбулы:

- установлены правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации;

- закреплены основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования;

- зафиксированы общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности;

- определено правовое положение участников отношений в сфере образования.

Закон об образовании 2012 г. не единственный законодательный источник, регулирующий отношения в сфере образования на федеральном уровне.

Кроме него, источниками российского образовательного права могут быть как «профильные» федеральные законы, принятые специально для регулирования отношений в сфере образования (например, Федеральный закон о Московском государственном университете и Санкт-Петербургском государственном университете[3]), так и большое количество «непрофильных» законов.

«Непрофильные» законы принимаются для регулирования разнообразных отношений, однако содержат отдельные положения, касающиеся проблематики образования и образовательной деятельности. Такие законы можно представить в виде нескольких групп:

- федеральные законы, в которых регламентируются основополагающие вопросы организации образования: «О языках народов Российской Федерации»[4], «О свободе совести и о религиозных объединениях»[5], «О национально-культурной автономии»[6] и др.;

- федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах образования: военное образование — закон «О воинской обязанности и военной службе»[7], спортивная подготовка — закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[8], профессиональное образование осужденных к лишению свободы — Уголовно-исполнительный кодекс РФ и т. д.;

- федеральные законы, в которых устанавливаются льготы участникам образовательных отношений: законы «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[9], «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[10], «Об альтернативной гражданской службе»[11] и др.;

- федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных отношений: закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»[12], Трудовой кодекс РФ и др.;

- федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, закон «Об автономных учреждениях»[13] и др.;

- федеральные законы, устанавливающие уголовную и административную ответственность за правонарушения в сфере образования: Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Если нахождение одних норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере образования, за пределами законодательства об образовании представляется оправданным (например, норм налогового, гражданского, уголовного, административного права), то включение большинства других норм образовательного права в непрофильные законы отражает сохраняющуюся до настоящего времени несистемность в правовом регулировании отношений в сфере образования. На практике подобная ситуация может приводить к различным правовым коллизиям и объективно приводит к снижению эффективности правового регулирования.

Остановимся подробнее на понятии «законодательство об образовании», как оно определяется в Законе об образовании 2012 г.

С советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова.

В узком (собственном) смысле законодательство представляло собой совокупность законов, то есть нормативных правовых актов, принимаемых законодательными органами и обладающих высшей юридической силой.

Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность общеобязательных правовых актов. Таким понятием законодательства охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и различные подзаконные акты.

Преобладание расширительного подхода к определению законодательства объяснялось отказом от принципа разделения власти и концентрацией законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у советов — органов государственной власти того периода[14].

В 1990-е годы, с уходом от идеологических догм советского строительства практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., в котором гражданское законодательство определялось как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения[15]. Использование понятия «законодательство» в узком (собственном) смысле слова встречается в большинстве действующих кодексов (Трудовом (ст. 5), Земельном (ст. 2), Лесном (ст. 2) и др.).

Однако в современной правотворческой практике подход к определению законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив[16].

Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии сформировавшейся концепции законотворчества.

В Законе «Об образовании» 1992 г. (ст. 3) в состав законодательства Российской Федерации в области образования включались Конституция Российской Федерации, сам Закон об образовании, а также «принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Упоминание в составе законодательства об образовании «иных нормативных правовых актов» фактически означало использование понятия законодательства в широком смысле слова, как совокупность собственно законодательных актов, а также нормативных актов подзаконного характера (указов президента, постановлений правительства, приказов министерства и т. д.).

В Законе об образовании 2012 г. (ст. 4) воспроизводится состав понятия «законодательство об образовании», закреплявшийся в Законе 1992 г.: «Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее — законодательство об образовании)».

Такое положение дел в российском законодательстве, когда при регулировании, например, трудовых и семейных отношений под «законодательством» понимаются исключительно законодательные акты, а при регулировании отношений в сфере образования в состав законодательства включаются как собственно законодательные акты, так и принятые в соответствии с ними многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, едва ли можно признать удовлетворительным.

В статье 4 Закона об образовании 2012 г. закрепляется система правового регулирования отношений в сфере образования.

При всей очевидности значения законодательных актов для регулирования образовательных отношений система источников образовательного права не ограничивается только законами.

В нее входят, наряду с законодательными актами, Конституция РФ, которая содержит базовые принципы образовательного права и закрепляет право каждого на образование, международные договоры Российской Федерации, устанавливающие международно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере образования, подзаконные акты, принимаемые главой государства, правительством и федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты, регулирующие образовательные отношения на региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях, а также локальные нормативные акты.

 

Конституционные основы законодательства об образовании

 

«Верховное» положение в иерархии источников российского образовательного права занимает Конституция Российской Федерации, в 2013 г. отметившая свое 20-летие.

Высшая юридическая сила Конституции РФ в механизме правового регулирования образования обусловлена, во-первых, конституционной нормой (ст. 15), в соответствии с которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Во-вторых, — целями и задачами законодательства об образовании, которые закреплены в Законе об образовании 2012 г.