Прокуратура в конституционной системе власти

1.4 Принцип законности и гласности прокурорской системы

  Принцип законности  означает, что органы прокуратуры  осуществляют свои функции в  строгом соответствии с действующим  законодательством. Конституционная  норма об обязанности всех  органов власти, должностных лиц,  граждан и их объединений соблюдать  Конституцию РФ и законы является  основой демократического общества  и государства, а для прокуроров  – не только организующим началом,  но и методологической основой  их деятельности. Принцип законности  с позиций деятельности прокуратуры  включает две стороны проблемы: обеспечение точного исполнения  законов всеми участниками общественных  отношений и обеспечение этого  требования в деятельности самих  органов прокуратуры. 
Принцип обеспечения законности реализуется органами прокуратуры при осуществлении всех ее функций: при осуществлении надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод граждан, надзора за органами расследования преступлений, при участии в рассмотрении дел судами и т.д. 
При проведении проверок и расследований прокуроры и следователи нередко сталкиваются с проблемами в законодательстве, несовершенством действующих законов и их отставанием от потребностей жизни. Один из возможных путей влияния прокуроров на укрепление законности – их участие в правотворческой деятельности. Закон дает прокурору право вносить в органы, обладающие правом законотворческой инициативы, предложения о совершенствовании законодательства. К сожалению, права прямого обращения с законопроектами в парламент страны прокуратура до сих пор не имеет. 
Принцип законности применительно к деятельности самой прокуратуры означает также, что каждый правовой акт, исходящий от прокуроров и следователей, каждое процессуальное или проверочное действие должно быть основано на законе и выполняться в тех формах, которые закон предусматривает. Только подход, базирующийся на высоких профессиональных и моральных качествах исполнителей, может гарантировать успешную деятельность прокуратуры на всех порученных ей участках. 
Принцип гласности обязывает прокуратуру действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Важное значение принципа гласности в том, что общество получает возможность контроля за деятельностью органов прокуратуры, а в порядке обратной связи прокурор и следователь получают поддержку населения. 
Еще одно проявление гласности – ежегодное представление Генеральным прокурором палатам Федерального Собрания РФ и Президенту России доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. 
Как отмечено выше, федеральным законодательством устанавливаются пределы гласности, в том числе и в деятельности органов прокуратуры. Прежде всего, это относится к перечню сведений, не подлежащих разглашению в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1997 г. «О государственной тайне». 
С охраной конституционных прав и свобод граждан связаны и нормативные решения о сведениях, не подлежащих разглашению, к которым отнесены тайна следствия и судопроизводства, а также сведения, доступ к которым ограничен: врачебная, нотариальная, адвокатская тайны, тайна усыновления (удочерения), тайна переписки и телефонных переговоров, коммерческая тайна . 
Особо отметим, что право следователя закрывать информацию о находящихся у него в производстве уголовных делах не означает ущемления гласности в деятельности прокуратуры и имеет целью охрану прав и интересов граждан и соблюдения принципа презумпции невиновности, в соответствии с которым лицо может быть признано преступником лишь на основании приговора суда, вступившего в силу.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ И ВИДЫ  ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

2.1. Система и организация деятельности прокуратуры

 Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре Федеральный закон « О прокуратуре» от 17.01.1992 № 2202-1 ( в ред. от 24.07.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. № 47.- Ст. 4472. и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора.

Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный  прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней):

1) высшее звено - Генеральная  прокуратура РФ во главе с  Генеральным прокурором РФ;

2) второе звено - прокуратуры  субъектов Федерации и приравненные  к ним военные и другие специализированные  прокуратуры: Волжская межрегиональная  природоохранная; ЗАТО г. Межгорье  и комплекса "Байконур"; военных  округов, флотов, Ракетных войск  стратегического назначения, Пограничной  службы ФСБ России; Московская  городская военная;

3) третье (низовое) звено  - прокуратуры районов, городов  (в городах без районного деления)  и приравненные к ним военные  и специализированные прокуратуры.

Система территориальных  органов прокуратуры состоит  из трех звеньев (уровней): 1) Генеральная  прокуратура РФ; 2) прокуратуры субъектов  Федерации; 3) районные (городские) прокуратуры. В городах, где районное деление  отсутствует, образованы прокуратуры  административных округов с приданием  им статуса прокуратур районов в  городах.

В ряде субъектов Федерации  органы прокуратуры созданы в  соответствии с особенностями их административно-территориального деления. Так, прокуратуры районного (городского) уровня в Якутии называются прокуратурами  улусов, в Тыве - коожунов. В основной части субъектов Федерации на низовом уровне созданы и действуют  только прокуратуры городов и  районов Гасанов Р. М. Организация  работы районной прокуратуры в современных  условиях. М., 2006. С. 94.. В некоторых  субъектах Федерации действуют  межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких районов. В Москве исходя из ее особого  положения в соответствии с окружным административным делением действуют  прокуратуры административных округов  и муниципальных районов, имеющие  статус прокуратуры города с районным делением.

Специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы, создаваемым  в тех случаях, когда существует объективная необходимость обеспечить законность в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и  государства. Объясняется это тем, что административно-территориальный  принцип построения органов прокуратуры  недостаточно оптимален в тех  случаях, когда работа прокуратуры  касается ряда специфических сфер деятельности государства.

Специализированные прокуратуры  можно разделить на два типа:

1) военные прокуратуры  и прокуратуры на особо режимных  объектах и в ЗАТО (до 2001 года  назывались прокуратурами войсковых  частей) - осуществляют возложенные  на прокуратуру функции в полном  объеме в соответствующих сферах  правовых отношений;

2) транспортные, природоохранные  прокуратуры и прокуратуры по  надзору за исполнением законов  в исправительных учреждениях  - выполняют задачи и функции  прокурорского надзора наряду  с территориальными.

Структура органов прокуратуры  характеризует ее внутреннюю организацию  и обусловлена возложенными на нее  задачами и характером функций. Она  отражает зонально-предметный принцип  организации деятельности прокуратуры. Структура в отличие от системы  образуется в результате построения аппарата управления из взаимоподчиненных  органов, подразделений и должностных  лиц с использованием линейного  и функционального принципов  управления.

Системой органов прокуратуры  руководит Генеральный прокурор РФ. Он назначается на должность  и освобождается от нее Советом  Федерации по представлению Президента РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102 Конституции  РФ). Генеральный прокурор РФ имеет  первого заместителя и 5 заместителей (кроме заместителей Генерального прокурора  РФ в федеральных округах), назначаемых  на должность и освобождаемых  от нее Советом Федерации по представлению  Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре  РФ образуется коллегия в составе  Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и  заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых  Генеральным прокурором РФ. Коллегия является совещательным органом, необходимым  для выработки решений по наиболее актуальным вопросам организации и  деятельности органов прокуратуры. Заседания коллегии проводятся в  плановом порядке или по указанию Генерального прокурора РФ, но не реже 1 раза в 2 месяца.

Структура Генеральной прокуратуры  РФ так же, как и иных прокуратур, постоянно модифицируется в соответствии с изменениями задач, стоящих  перед ней, функций и приоритетов  в ее деятельности. Так, в 2000 году в  составе Генеральной прокуратуры  РФ были образованы управления в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Функции управления в Южном федеральном округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональным отношениям на Северном Кавказе. В 2002 году управления были преобразованы в отделы. Они являются самостоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и не заменяют других ее подразделений.

Отделы Генеральной прокуратуры  РФ осуществляют руководство и контроль за деятельностью находящихся в  федеральных округах прокуратур субъектов Федерации в рамках предоставленных им полномочий и  предметов ведения. Отделы проводят комплексные, а также целевые  проверки, если они предусмотрены  планом Генеральной прокуратуры  РФ либо по поручению Генерального прокурора РФ. При выполнении возложенных  на них функций отделы поддерживают деловые связи с научными и  образовательными учреждениями, а также  взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ в  федеральных округах.

Отделы регулярно обмениваются информацией и материалами о  состоянии законности, результатах  надзора в сфере государственного строительства и федерализма, а  также о соблюдении законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном  округе с управлениями Генеральной  прокуратуры РФ по надзору за исполнением  законов и законностью правовых актов, за исполнением налогового и  таможенного законодательства, за предварительным  следствием, дознанием и оперативно-розыскной  деятельностью в органах внутренних дел. Возглавляют отделы старшие  помощники Генерального прокурора  РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры  РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Их возглавляют  старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Руководит прокурорской системой аппарат Генеральной прокуратуры  РФ, подразделения которого в пределах своей компетенции осуществляют оперативное руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, а также иных нижестоящих органов прокуратуры. Управления возглавляют начальники, являющиеся одновременно старшими помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам, следователи по особо важным делам и их помощники.

2.2. Прокурорский надзор

 Прокурорский надзор является главным направлением деятельности прокуратуры и осуществляется от имени государства - Российской Федерации, что отличает его от других видов надзора и контроля, проводимых иными государственными органами.

1)Надзор за исполнением  законов

Предметом надзора являются:

· соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Проверки исполнения законов  проводятся на основании поступившей  в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих  принятия мер прокурором.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся  противоправных деяниях прокурор или  его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к  ответственности в установленном  законом порядке.

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и  руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные  органы и должностных лиц, которые  осуществляют контроль за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную  деятельность организаций.

В случаях, когда нарушение  прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного  правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение  о правонарушении и материалы  проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны, рассматривать  дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или  иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда  нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

3) Надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие