Федерализм Германии и США

Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгрессе и законодательных собраний штатов (разд. 3 ст. IV).

Федерация США - относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов.

Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти - и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV).

 

 

2.3 . СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

 

Американский федерализм никогда не был просто набором застывших правил, зафиксированных в американской Конституции. Американский федерализм - это динамичный многомерный процесс, в котором можно выделить не только конституционные аспекты, но также экономические, административные и политические. Это особенно относится к современному периоду. Можно сформулировать шесть основных вопросов, которые стоят перед Америкой в настоящее время:

1. Нефинансируемые мандаты. Поскольку  средств федерального бюджета не хватало даже для решения федеральных задач, Конгресс, пользуясь предоставленным ему Конституцией правом "регулировать торговлю между штатами", принял ряд обязательных для штатов нормативных актов. Они получили название "нефинансируемых мандатов", поскольку требовали от штатов определенных действий без финансового обеспечения из федерального бюджета. Многие из этих нормативных актов были связаны с охраной окружающей среды, исторических памятников, защиты прав личности. Все они требовали для своего осуществления значительных расходов на уровне штатов. Штаты подняли бунт против этих федеральных установлений. В ответ Конгресс принял Закон о нефинансируемых мандатах 1995 г., который (в определенных пределах) запрещает федеральному правительству устанавливать новые требования штатам и органам местного управления без соответствующего финансового обеспечения. Будущее покажет, сможет ли этот закон эффективно ограничить деятельность федерального правительства, в особенности учитывая склонность Верховного Суда США к расширительному толкованию вопросов о полномочиях Конгресса.

2. Конституционные вопросы. Начиная  с 1937 г. Верховный Суд США определял  полномочия Конгресса по расходованию  федерального бюджета на общественные  цели и по регулированию торговли  между штатами настолько широко, что в результате федеральное правительство получает право регулировать любые виды экономической, общественной и даже культурной деятельности. Федеральные законы принимаются по таким традиционно находившимся в ведении местной администрации вопросам, как борьба с преступностью, противопожарная безопасность, землепользование, образование и даже вопросы заключения и расторжения брака. В решении, принятом в 1995 г., Верховный Суд неожиданно определил, что федеральное правительство превысило свои конституционные полномочия, приняв закон, запрещающий людям носить огнестрельное оружие вблизи государственных школ. По мнению Суда федеральное правительство не смогло доказать наличие связи между ношением оружия вблизи школьных зданий и полномочиями Конгресса по регулированию торговли между штатами. Впервые за 60 лет Верховный Суд подверг серьезному сомнению практику осуществления Конгрессом своих полномочий в области регулирования торговли. Сейчас еще трудно сказать, будет ли решение суда по делу "Лопеса" просто исключением из общей тенденции к неконтролируемому расширению конституционных полномочий федерального правительства, или явится началом новой юриспруденции, направленной на ограничение таких полномочий.

3. Общественное финансирование. Если  ответственность за принятие и осуществление политических решений все больше переходит к администрациям штатов и местным органам власти, нетрудно видеть, что это приведет к несоответствию между обязательствами и финансовыми возможностями. В конце 60-х - начале 70-х гг. муниципальные власти получали значительные федеральные субсидии на выполнение социальных программ, предусмотренных политикой "Великого общества". С тех пор финансирование из федерального бюджета снизилось, а в ряде случае и полностью прекратилось, однако население по-прежнему требует осуществления этих программ. Такие традиционные области, как образование (в системе общественых школ), сбор мусора, борьба с преступностью и противопожарная безопасность, эксплуатация и ремонт дорог по-прежнему в основном находятся в ведении муниципалитетов и других органов местного управления. Кроме того, они должны проводить мероприятия в области экологии, обеспечения равных прав представителей разных рас и полов, образования для умственно отсталых и планирования землепользования, на которые ни федеральное правительство, ни правительства штатов, как правило, не выделяют средств. Спрос на различные услуги на местном уровне повсеместно увеличивается, в то время как средств на их предоставление становится все меньше. Перед лицом этой дилеммы органы местного самоуправления вынуждены проявлять больше инициативы с тем, чтобы обеспечить работу указанных служб.

4. Реформа государственного управления. Перед лицом растущих требований  при сокращающихся финансовых  ресурсах местные органы власти вынуждены были пересмотреть систему предоставления и финансирования услуг. Этот пересмотр охватывает целый ряд областей. Городские власти в порядке эксперимента пошли на децентрализацию управления, выходят на рынок и конкурируют с частными предприятиями, рассматривая клиентов в качестве потребителей и пытаясь добиться того, чтобы государственные организации отчитывались перед ними. Интересно, что приватизация осуществляется в различных формах, начиная с заключения контрактов с частными фирмами на организацию школьного питания и кончая приватизацией системы сбора мусора и даже тюрем. Кроме того, муниципальным властям приходится меньше полагаться на помощь из федерального бюджета и местных налогов на собственность и устанавливать плату за предоставляемые ими услуги. Творческий подход к финансированию и обеспечению работы служб приводит к значительной экономии средств без ухудшения качества услуг. Процесс этот, однако, лишь только начался и еще рано говорить о результатах этой работы по реорганизации местного самоуправления.

5. Международная торговля. У американского  федерализма появилось новое, международное  измерение. Такие соглашения, как  ГАТТ и НАФТА, наверняка окажут  глубокое влияние на федерализм. Большинство наблюдателей считают, что полномочия правительств штатов будут продолжать сокращаться в связи с тем, что политика правительств штатов по таким вопросам, как экономическое развитие, охрана окружающей среды и лицензирование, должны будут соответствовать условиям этих международных соглашений, а также ограничительным положениям Конституции США. Они, безусловно, правы, но в известном смысле эти международные соглашения могут привести и к расширению полномочий штатов. Так, например, в соответствии с договором НАФТА американским штатам предоставляется, по меньшей мере, право совещательного голоса по вопросам соблюдения этого соглашения. Интересно будет посмотреть, как повлияет вновь возникающая "федерация федераций" на штаты Америки, Канады и Мексики.

6. Штаты как исследовательские  лаборатории. Много лет назад  член Верховного Суда США Луис  Брандейс писал, что штаты - это  своего рода "социальные лаборатории", в которых могут обкатываться  различные варианты решений социальных  и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо. Для того чтобы найти новые и эффективные решения таких проблем, как преступность, образование, социальное обеспечение и деградация городов, необходимо, чтобы правительства штатов работали рука об руку с представителями местных администраций. Будущее американского федерализма зависит от того, насколько успешно штаты будут решать эти проблемы и использовать открывающиеся перед ними возможности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ФЕДЕРАЛИЗМ ГЕРМАНИИ

 

ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная демократическая и социальная федерация, учрежденная на основе конституции 1949 г. На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города — Берлин, Гамбург и Бремен. Между землями существуют различия в уровне экономического развития, в исторических традициях, размерах территории, численности населения. Крупнейшая по территории земля Бавария в 174 раза больше самой малой земли Бремен, а наиболее населенная земля Северный Рейн — Вестфалия в 26 раз превосходит тот же Бремен. Различаются и диалекты земель, но не языковый фактор стал основанием их обособления, так как все это немецкий язык. ФРГ построена по территориальному принципу. При обособлении земель учитывались прежде всего исторические традиции, экономические связи. Других территориальных образований, кроме земель, являющихся субъектами федерации, в ее составе не существует (административно-территориальное деление — это уже деление земель).

ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др.

Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.

Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.

Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Общины принимают свои уставы.

Основной закон предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель есть два органа:

1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контролирующее деятельность административного органа ее управления;

2) муниципальный административный  орган управления (исполнительная  власть), подготавливающий решения  народного представительства и  осуществляющий их. Руководители  административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления; на районом уровне - оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет.

В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других их исполняют разные лица.

Муниципальный мандат члена представительного органа является свободным. Избранные члены не связаны указаниями своей партии, группы избирателей или избирателей в целом, могут объединяться во фракции.

Во всех землях имеются парламенты, избираемые сроком от четырех до пяти лет. В парламентах 16 земель представлено различное количество депутатов. У парламентов различные наименования — ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов. Большинство парламентов могут само распускаться на основе решения большинством голосов. Организационно земельные парламенты схожи с устройством Германского Бундестага: президиум, фракции, комиссии и т.п. Нередко в землях имеется потребность отрегулировать по одинаковым принципам вопросы, которые входят в их компетенцию. В этих случаях парламенты земель вырабатывают в Бундесрате (палате земель) образцы законопроектов.

Парламенты избирают премьер-министра земли, а в городах-республиках Берлине, Гамбурге и Бремене правящего или первого бургомистра. Правительства состоят — и тут схожесть с федеральным правительством — из главы правительства и министров, отвечающих за определенный круг обязанностей. В городах-республиках министров называют сенаторами. Задача этих правительств заключается в первую очередь в выработка земельных законопроектов и выполнении законов после их утверждения земельными парламентами. Однако правительства земель ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов, как, например, в области налогообложения. Сенаторы возглавляют управления сената - внутренних дел, юстиции, социального обеспечения, школ и т.д.

Вторым законодательным органом наряду с Германским Бундестагом является Бундесрат (палата земель). Посредством Бундесрата 16 земель участвуют в выработке законопроектов и в управлении федерацией. В соответствии с величиной земли правительства делегируют в настоящее время в Бундесрат от трех до шести представителей. Если оппозиция составляет в Бундесрате большинство, то она, разумеется, может в большей степени оказывать влияние на законодательство федерации. Председательство в Бундесрате, принимаемое на себя главой правительства земли, сменяется в годовом ритме, так что все премьер-министры появляются на этом посту.

Коммуны выполняют большую часть задач федерального и земельных правительств. Коммунальные народные представительства на уровне общин и районов наделены в какой-то мере даже законодательными функциями, так как они, во-первых, вырабатывают уставы, на которых строится работа коммунальной администрации, а во-вторых, депутаты парламентов коммун избираются демократическим путем. В задачи коммун входит принятие решений о застройке и использовании площадей, строительстве и содержании коммунальных дорог, канализации, общественном транспорте и снабжении, строительстве и содержании социальных и спортивных учреждений театров, музеев, библиотек, а также других культурных и просветительных центров, состоящих на их бюджете. Не в последнюю очередь сюда относятся решения по величине тарифов, взносов и налогов.

В Берлине государственная и муниципальная власть не разграничиваются, государственные задачи и задачи местного самоуправления распределяются между городскими органами управления (городской администрацией) и администрациями 23 районов Берлина. Районы не обладают правом принятия уложений (уставов) и финансовым суверенитетом, однако могут самостоятельно принимать персонал и определять внутреннюю структуру своих органов управления.

В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.