Международный опыт регулирования и применения системы управления рисками

Международный опыт регулирования  и применения системы управления рисками

При проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и, как правило, ограничиваться только теми формами  таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного  законодательства. При выборе форм таможенного контроля должна использоваться система управления рисками (СУР).

Управление рисками - это основной базисный принцип современных методов  таможенного контроля. Этот метод  позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности от излишнего контроля. Процедуры, основанные на управлении рисками, позволяют контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров  и физических лиц сравнительно свободно проходить через таможню.

Цель системы управления рисками - создание современной системы таможенного  администрирования, обеспечивающей осуществление  эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, для  предотвращения нарушений таможенного  законодательства.

Киотская конвенция, описывающая  основные направления развития таможенных администраций рекомендует ограничивать «назойливые» таможенные проверки. Аналогичное  предложение, способствующее упрощению  процедур международной торговли, также  регулярно обсуждается и в  рамках Всемирной торговой организации

По мнению мировых экспертов, ограничение  физического вмешательства в  процедуры таможенного оформления товаров, возможно достичь только с использованием электронного обмена данными на всех этапах таможенного оформления и концентрации усилий таможенных органов на постконтроле (posterioricontrols). Однако, по мнению руководства и специалистов Всемирной таможенной организации, таможенные органы развивающихся стран пока не очень активно двигаются в этом направлении. Таким образом, модернизация системы управления рисками представляется одной из приоритетных задач совершенствования таможенной системы развивающихся стран, в число которых, как известно, входит и Россия.

Наиболее эффективные системы  управления рисками используют принципы математической статистики. В данной статье приведено несколько простых  статистических методов, рекомендованные  Всемирной таможенной организацией, которые используются таможенными  администрациями разных стран и  которые дают хорошие возможности  для выявления деклараций на товары, содержащих нарушения. Данные методы легки  в реализации и могут заменить существующие неэффективные способы, использующие высокий уровень контроля и выявляющие небольшое количество таможенных нарушений.

Многие страны прошли данный этап, и их практический опыт подтверждает эффективность использования в  деятельности таможенных органов системы  управления рисками, которая значительно  ускорила движение грузов через таможни, сократив время оформления, и самое  главное - подняла конкурентоспособность  своих национальных экспортеров  и импортеров. В Австрии в 1995 г. впервые в мире был создан стандарт по управлению рисками в таможенной службе.

А в РФ Система управления рисками  внедряется в таможенные органы с 2004 г. Игнорирование требований таможенного  контроля на практике нередко заканчивается  значительными финансовыми потерями, испорченной деловой репутацией либо привлечением лиц к административной или уголовной ответственности. Виновными в несоблюдении положений  таможенного контроля могут оказаться  не только лица, перемещающие товары (например, при перемещении товаров через  границу помимо или с сокрытием от таможенного контроля), но и таможенные органы (например, в результате необоснованного ограничения прав собственности, в случаях наложения ареста на товары или их изъятия).

Ученые США, Швеции, Германии активно  занимаются разработкой теории управления таможенными рисками, которая предполагает дифференциацию участников ВЭД по степени  соблюдения ими существующего законодательства, с целью уменьшения нагрузки на таможенные службы, профилактики нарушений таможенных правил (управление рисками), повышения  надежности таможенного контроля.

 Практика анализа рисков  в таможенном деле показывает, что управление рисками - это  непрерывный процесс сбора, обобщения,  аналитического изучения информации, направленный на прогнозирование,  выявление, предупреждение и пресечение  таможенных правонарушений и  обеспечивающий принятие эффективных  управленческих решений.

1). Применение системы управления рисками в Великобритании можно рассмотреть на примере деятельности одного из Центров предварительного анализа (Pre-Selection Hub) и автоматизированной системой определения уровня риска. Указанный Центр предварительного анализа был образован 1 мая 2004 года и территориально располагается в г. Дувр – крупнейшем морском порту Великобритании. Центр является региональным подразделением таможенной службы и контролирует прохождение грузов через таможенную границу на Юго - Востоке Великобритании. Указанный Центр замыкается на соответствующее структурное подразделение оценки и управления рисками Королевской таможенной и акцизной службы Великобритании, имеющее единую базу данных, которая связана с базами данных других правоохранительных и контролирующих органов страны.

В регионе деятельности Центра находятся 8 портовых таможен, из которых таможня в Дувре является наиболее крупной. Таможни в Дувре и Портсмуте работают в круглосуточном режиме.

Объем грузопотока таможни составляет 3-4 тыс. грузовых и 5-10 тыс. легковых транспортных средств ежедневно, 2 млн. партий товаров в год. Таможня в Дувре в большей части имеет значение пограничной таможни. Не более 3 % партий товаров предъявляются для декларирования в таможне Дувра, большинство грузов «оформляются» в иных таможнях Великобритании. Однако таможенный контроль и система управления рисками «перенесены» на границу, поскольку Центр контролирует грузопотоки, проходящие именно через пограничные портовые таможни.

Наиболее актуальной проблемой таможенного контроля в таможне Дувра является выявление и пресечение контрабанды табачных изделий и наркотических средств.

За время работы Центра с 01.05.2004 до 30.09.2005 были достигнуты следующие результаты (изучено 1,8 млн. таможенных деклараций) арестовано и изъято: 213,3 млн. сигарет, 158 кг героина, 210 кг кокаина, 24300 кг других наркотиков.

Система управления рисками, применяемая Королевской таможенной и акцизной службой Великобритании, имеет трехкомпонентную структуру:

Применение автоматизированной системы определения уровня риска в рамках Центра.

Использование разведывательной информации правоохранительных подразделений таможенной службы;

Применение интуиции должностного лица таможенного органа.

Центр представляет собой группу сотрудников (около 20 человек), территориально располагающиеся в офисе непосредственно в порту Дувра.

В Центре работают сотрудники, обеспечивающие контроль с помощью автоматизированной системы определения уровня риска, а также сотрудники, обеспечивающие фактический контроль товаров (досмотровая группа).

Сотрудники Центра в режиме реального времени проводят мониторинг ввозимых товаров с применением автоматизированной системы определения уровня риска.

Источниками информации о грузе для его анализа системой являются коммерческие и транспортные документы, информация из баз данных иных контролирующих органов (налоговых, разведывательных, миграционных).

Большинство перемещаемых грузов происходят из стран Европейского союза. При перемещении таких грузов отсутствует таможенная декларация, а представляются только транспортные и коммерческие документы, которые содержат очень ограниченный перечень информации из той, что необходима для проведения эффективного таможенного контроля. В такой ситуации незаменимой является информация от иных контролирующих органов, которая получается благодаря организации единой базы данных.

Входная информация анализируется автоматизированной системой определения уровня риска, которая в результате выдает конечный коэффициент уровня риска основанного на оперативном, в режиме он-лайн, подключении таможенного инспектора к центральному вычислительному комплексу и получении автоматического решения, на основе которого построены все его последующие действия. Инспектор визуально просматривает случаи выявления высокого или близкого с высокому уровня риска, при необходимости просматривает детали анализа индикаторов (каким индикаторам присвоен высокий рейтинг риска) и принимает решение о необходимости применения мер по минимизации рисков. Если сотрудник центра считает необходимым применить меры по минимизации риска, то в специальном текстовом окне программы он указывает, какие именно действия рекомендуется провести инспектору досмотровой группы. Например, провести опрос водителя грузовика, по результатам опроса принять решение о необходимости проведения досмотра товаров.

Досмотровая команда состоит из 8 сотрудников, которая обеспечивает проведение таможенных досмотров во всех портовых таможнях, находящихся в регионе деятельности Центра. Перемещения досмотровой группы и дежурства состоящих в ней должностных лиц планируются на две недели вперед. При необходимости сотрудники группы могут быть срочно перемещены во внеплановом порядке в другой порт в регионе деятельности Центра.

В случае принятия решения о проведении таможенного досмотра транспортное средство с грузом в начале направляется на инспектирование с применением рентгеновского инспекционно - досмотрового комплекса. Таможня имеет в своем распоряжении передвижной рентгеновский ИДК, который позволяет в целом за 5-6 минут сделать полный рентгеновский снимок транспортного средства с грузовым отделением.

Если после исследования рентгеновского снимка у должностного лица таможни остаются сомнения в содержимом грузового отделения, то транспортное средство предлагается переместить на крытую досмотровую площадку, где проводится таможенный досмотр товаров.

Результаты проведения таможенного досмотра передаются по электронным каналам связи в Центр и региональную таможенную администрацию.

Система управления рисками (далее – СУР) объединяет в себе ряд новейших таможенных инструментов и технологий, базирующихся на холистических подходах, которые обеспечивают повышение эффективности работы таможенных служб, не ставя под угрозу интересы торговли. СУР основанная на нейронной сети и настроенная на работу с ограниченным заранее заданным перечнем классифицированных индикаторов, загружает конкретные показатели этих индикаторов из входящего источника информации, например грузовой таможенной декларации или транзитной декларации. Затем показатели индикаторов обрабатываются СУР с помощью специального математического алгоритма в скрытом программном слое (hidden layer). По результатам обработки формируется конечный коэффициент уровня риска, например, по шкале от 1 до 100. Сама шкала заранее размечается, например, на три сектора – зеленый, желтый и красный. Соответственно, полученный конечный коэффициент будет относиться к одному из перечисленных секторов и таким образом будет обозначаться уровень риска, например – высокий, средний, низкий.

Программа является гибкой в настройке. При необходимости можно задать любое ограниченное количество индикаторов, расставить любые показатели рейтинга риска для каждого индикатора, разметить шкалу конечного коэффициента на любое количество секторов. Технические характеристики СУР: Web-приложения (Oracle 9iAS); База данных Oracle 9i; Сервер Windows; Модели СУР в формате DLL.

Одна из особенностей СУР состоит в способности к самообучению, обновлению. СУР не только выдает рекомендации (указания) по таможенному контролю товаров, но также «собирает» информацию о результатах применения выданных рекомендаций (указаний), т.е. анализирует информацию об эффективности мер по минимизации рисков. В части самообучения программа может быть настроена на определенный режим изменения модели обработки входящей информации. По результатам самообучения СУР, например, при высокой эффективности мер, применявшихся по одной и той же модели может изменить уровень риска на больший (например, с зеленого на красный).

Еще один способ совершенствования СУР – это применение так называемых локальных правил (local rules). Каждый таможенный орган имеет свою специфику, в зависимости от географического положения (на границе или внутри страны), видов транспорта, преобладающей номенклатуры товаров, экспортной или импортной направленности, субъектов внешнеторговой деятельности, перемещающих товары и т.д. В зависимости от этого одна и та же модель риска, одни и те же рекомендации (указания) СУР могут иметь разные показатели эффективности в различных таможенных органах. С целью учета особенностей таможенного оформления и таможенного контроля в разных таможенных органах в программе и предусмотрена возможность использования функции локальных правил.

В названной программе имеется возможность задавать уровень доступа к функции локальных правил. Соответственно, либо должностные лица таможни, либо должностные лица регионального управления таможен могут изменять уровень риска и выданные СУР рекомендации (указания), но только в сторону «ужесточения». Снижение уровня риска возможно только в центральном аппарате таможенных органов, который администрирует СУР.

Помимо механизма определения уровня риска СУР имеет и сегмент случайной выборки, так называемый генератор случайных чисел. Таким образом, даже поставки с низким уровнем риска все равно могут быть подвергнуты случайному контролю по результатам работы указанного сегмента СУР.

С применением системы управления рисками таможенному досмотру в таможне Дувра подвергаются не более 3-4 % товарных партий. Так, в 2005 году было всего проведено 71142 таможенных досмотров. Из них 44049 таможенных досмотров были инициированы Центром, в результате которых в 90 случаях происходило полное изъятие груза.

Выше описанная система управления рисками аналогична разработанному и запатентованному Компанией «Intertek Group» (Великобритания) программнному продукту "Intertek ADVANTAS®" – «Усовершенствованная система торговой оценки», которая детально рассматривается ниже в разделе «Коммерческое применение систем управления рисками».

2). Италия.

До внедрения автоматизированной системы управления рисками в региональных таможенных органах инспектор производил 100%-ный документальный контроль и принимал решение о фактическом досмотре груза в соответствии с нормативными документами, либо по своему усмотрению. При таком тотальном контроле выявлялось 0,05% деклараций, в которых были обнаружены нарушения, повлекшие либо перерасчет таможенных платежей, либо заведение  дела о нарушении таможенных правил. Работа по повышению эффективности таможенного контроля начались в 1997 году, ее. Цель - обеспечение эффективного выборочного таможенного  контроля. Результатом проведенных исследований явилось построение автоматизированной системы управления рисками.