Муниципальная служба в Российской Федерации и соотношение муниципальной и государственной службы

В Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрена аттестация, которая ставит своей целью выявление соответствия муниципального служащего занимаемой должности с учетом профессиональных знаний, умений и навыков, профессионально важных качеств. 

Аттестация проводится в целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы на основе оценки исполнения им должностных обязанностей, его профессиональной служебной деятельности за аттестационный период, и уровня знаний законодательства применительно к профессиональной деятельности муниципального служащего.

По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит одно из следующих решений: а) муниципальный служащий соответствует замещаемой должности муниципальной службы; б) муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности муниципальной службы.

Итак, для категории лиц, занятых в муниципальной службе, характерно наличие двух признаков: официально закрепленный статус в органах местного самоуправ­ления; наличие профессиональных знаний, умений, навыков для осуществления полномочий на муниципальных должностях и долж­ностях муниципальной службы. Специфика профессиональной деятельности муниципальных служащих связана с управленческой деятельностью на местном уровне. Она проявляется в реализации или обеспечении реализации власт­ных полномочий на уровне муниципальных образований.

2.3. Основания прекращения муниципально-служебных отношений

Согласно ст. 3 Закона о муниципальной службе на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. При этом законодатель продемонстрировал существенно иной подход чем в законодательстве, регулирующем государственную гражданскую службу.

Можно говорить об общих и специальных основаниях прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Согласно ст. 77 ТК РФ основаниями прекращения трудового договора являются:

- соглашение сторон (ст. 78 ТК РФ);

- истечение срока трудового договора (ст. 79 ТК РФ), за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения;

- расторжение трудового договора по инициативе работника (ст. 80 ТК РФ);

- расторжение трудового договора по инициативе работодателя (ст. 71 и ст. 81 ТК РФ);

- перевод работника по его просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переход на выборную работу (должность);

- отказ работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, с изменением подведомственности (подчиненности) организации либо ее реорганизацией (ст. 75 ТК РФ);

- отказ работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора (часть четвертая ст. 74 ТК РФ);

- отказ работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо отсутствие у работодателя соответствующей работы (части третья и четвертая ст. 73 ТК РФ);

- отказ работника от перевода на работу в другую местность вместе с работодателем (часть первая ст. 72.1 ТК РФ);

- обстоятельства, не зависящие от воли сторон (ст. 83 ТК РФ);

- нарушение установленных ТК РФ или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы (ст. 84 ТК РФ).

При этом в ст. 77 ТК РФ устанавливается, что трудовой договор может быть прекращен и по другим основаниям, предусмотренным иными федеральными законами.

В частности ст. 19 Закона о муниципальной службе называет следующие специальные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим:

1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 настоящего Федерального закона.

2.4. Взаимосвязь  муниципальной и государственной службы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определена взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, соответствующие положения о взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации установлены в ст. 5 Федерального закона 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Одним из правовых средств обеспечения этой взаимосвязи выступает единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы. Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих является законодательно установленным принципом государственной, гражданской и муниципальной службы.

Муниципальная служба – особая профессиональная деятельность, отличающаяся от трудовой деятельности, государственной гражданской и других видов службы. В ряде источников отмечается, что хотя принципиальных различий между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного и муниципального служащего, позволяющих говорить о специальном роде деятельности, отличном от трудовой, не существует, имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что государственные и муниципальные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, однако при условии соблюдения обязательств, вытекающих из статуса и характера выполняемых функций.

Муниципальная служба является особым видом трудовой деятельности. Трудовая деятельность муниципального служащего связана с реализацией функций муниципального образования: совокупность отдельных трудовых функций муниципальных служащих того или иного органа местного самоуправления может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции муниципального образования.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, но имеются и некоторые особенности, о которых необходимо упомянуть. Специфичность проявляется в том, что муниципальный служащий имеет двойной статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию. С другой, – занимая должность муниципальной службы, он участвует в осуществлении функций местного самоуправления и потому действует как представитель власти, способный влиять на принимаемые решения. Соответственно, статус муниципального служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как представителя власти обуславливается частью публичного права – муниципальным правом.

Несмотря на то, что муниципальную и государственную гражданскую службу связывает много сходных черт (требование профессионализма, строгая правовая регламентация деятельности; иерархические служебные отношения; наличие ответственности не только за результаты своей деятельности, но и за последствия принятых решений), благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти имеют место существенные различия в содержании этих двух видов деятельности. Главное отличие выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством). Муниципальный служащий несет персональную ответствен­ность за то, что является внешне заданным.

В современном виде муниципальная служба становится «рациональной бюрократией», ориентированной на взаимодействие с другими уровнями публичной власти.

Законодательно определено, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства:

1) основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации;

2) ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская служба, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Государственная гражданская служба и муниципальная служба характеризуются общностью предмета и характера труда.

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, вместе с тем муниципальная служба, так же как и государственная гражданская, представляет собой профессиональную деятельность граждан, работающих на постоянной основе. Государственные и муниципальные служащие осуществляют свою деятельность за денежное содержание, получаемое из средств соответствующих бюджетов, по исполнению полномочий субъектов публичного права с целью реализации общественно значимых интересов. Государственные и муниципальные служащие осуществляют свою деятельность на разных уровнях управления - государственном и муниципальном, однако используют схожие методы управленческого воздействия. Поэтому вполне оправданными выглядят единые требования и условия прохождения государственной гражданской и муниципальной службы;

3) требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Одним из основных прав, которыми обладает государственный служащий, соответственно и муниципальный служащий, является право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, но это же можно рассматривать и как одну из дополнительных гарантий. Таким образом, систематическая профессиональная подготовка и поддержка уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, являются юридически обязательными элементами прохождения государственной службы каждым государственным служащим, а также прохождения муниципальной службы каждым муниципальным служащим. В настоящее время в учебных заведениях существует единый образовательный стандарт по специальности "Государственное и муниципальное управление". В учебных заведениях используются общие подходы, формы и методы для обучения, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, классификация должностей муниципальной службы повторяет классификацию должностей государственной гражданской службы. Так же, как в государственной службе, должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;