Национальные отношения в Российской Федерации, политико-правовые основы их регулирования

Большая часть посвящена важным вопросам: становлению и развитию национальной политики Российского государства на фоне формирования основ народного представительства. В силу обозначенной темы исследования эти два вопроса рассматриваются в тесном взаимодействии. Общепризнано, что собирание земель вокруг Москвы шло неравномерно, обретая разные формы, но при этом российские правители вели политику не разрушения, а сохранения тех порядков и норм, которые действовали на присоединяемых территориях. Они добивались расположения со стороны местных элит, осуществляя через них управление новыми территориями, а представителей этих элит старались инкорпорировать в российскую элиту. При этом национальная политика России исторически всегда осуществлялась первым лицом государства – Государем Императором, который мог опираться на общественное мнение, но мог и не делать этого. В России, всегда являвшейся государством многонациональным, укоренялись традиции терпимости и преследовались попытки ограничений по национальному признаку.

Сложный процесс становления  представительной власти в России до определенного времени не был  напрямую связан с национальной политикой, хотя и возникали вопросы представительства  новых территорий – Сибири, Кавказа, Средней Азии и других. Попытки  российских самодержцев сформировать представительную власть в стране в  виде Сената, Уложенной комиссии, Госсовета, тем не менее, носили незавершенный  характер. Все эти создаваемые  структуры власти не несли подлинного представительства и не оказывали  глубокого влияния на политику империи, не говоря уже о том, что они  в своей деятельности так и  не подошли к решению национальных проблем. Вместе с тем, по крайней мере, три фактора способствовали тому, чтобы законодательное регулирование межнациональных отношений становилось жизненной потребностью для России.

Во-первых, присоединение  новых территорий и оформление государства  в существовавших до 1917 г. границах. Во-вторых, развитие системы связи (телеграфа), транспорта (строительство железных дорог), что делало и связь с  отдаленными регионами и их представительство в центре более действенным. В-третьих, усиление социально-политического развития российского общества и появление политических организаций, движений, партий, т. е. многопартийности. Последний фактор позволял выносить на суд общества гораздо больше важных проблем, включая вопросы национального устройства империи и ее регионов.

В силу этого образование  Государственной Думы, выработка  основ народного представительства  в этом органе власти явились естественным и логическим ходом развития политической системы государства. Создание Думы имело еще одну цель – сбить  накал революционных настроений в стране. Развитие реформаторских и революционных движений в обществе ставило власть перед необходимостью внесения изменений в жизнь России как ее центральных губерний, так и окраин, усиления национального представительства во власти. Указ о Государственной Думе и Госсовете был подписан российским императором 20 февраля 1906 г., и так вышло, что в первой Думе представительство национальных окраин, несмотря на ряд ограничений, стало самым весомым. На тот момент в центре национальной политики самодержавия были вовсе не этносы и не нации. Главная задача царского правительства после присоединения к империи региона с нерусским населением состояла в том, чтобы обеспечить управление и увековечить там свое господство. Санкт-Петербург хотел иметь лояльные и послушные территории, пусть живущие в основном по своим законам, но исправно вносящие свою дань в казну империи и не допускающие враждебного влияния.

Нормотворческая деятельность Государственной Думы (1906 – 1917 гг.) в области национальных отношений посвящена особенностям, приоритетам и специфике работы этого органа государственной власти над национальными проблемами. Практически с первого дня работы в 1906 г., эти вопросы вошли в повестку дня. Народные представители, особенно на начальных этапах, старались, если не одним махом решить все национальные проблемы, то, по крайней мере, найти уникальный способ их решения. К этому они шли путем реализации идеи всеобщего и полного равенства всех граждан России независимо от национальности, пола, возраста и социального происхождения. Однако эта идея, являвшаяся в то время, по сути, утопической, породила такое количество сопутствующих проблем, что фактически первые думцы после многотрудных дебатов вынуждены были ее дезавуировать. Так, член Думы от Нижегородской губернии И.А. Корсаков подсчитал, что реализация этой идеи потребовала бы внесения коренных изменений во все 16 томов Свода российских законов. К тому же, по его словам, 85% находящегося в бесправном положении русского населения «настоятельно желают уравнения правового своего положения прежде всего»1. Увлеченность идеей всеобщего равенства заставила членов Государственной Думы закрыть глаза на иные реальные проблемы, возникшие, например, вследствие столкновений между казаками и жителями ингушского аула Яндырка, резни между татарами и армянами в городах Эривани и Шуше, погромах в г. Батуме.

Однако первой серьезной  проблемой, оторвавшей думцев от работы над идеей равенства, стали события  в г. Белостоке 1 июня 1906 г., связанные с массовыми погромами еврейского населения и гибелью людей. Именно с них началась практика выезда членов Государственной Думы на места. Пытаясь разобраться в случившемся, думцы пришли к выводу, что население в целом не питало враждебных чувств в отношении евреев, и постепенно склонились к мнению, что виноваты в случившемся правительство, местные власти, военные, учинившие «воинско-полицейскую экспедицию» для устрашения революционеров путем убийства невинных. Так возникла конфронтация между Думой и царским правительством, на практике осуществлявшим национальную политику государства.

В то время для деятельности Думы стали характерными, во-первых, активность отдельных национальных и даже конфессиональных групп –  польского коло, мусульманской фракции, которые старались решать свои специфические  проблемы, и, во-вторых, политическая деятельность партий. Так, представители левых  партий – эсеры и социал-демократы  – использовали нерешенность отдельных  национальных проблем для обличения  исполнительной власти и оказания на нее постоянного нажима. Власть, с одной стороны, не доверяла Думе, заведомо считая ее малоэффективной  политической «тусовкой», тем более в таких важных делах как национальное строительство государства. Но, с другой стороны, она старалась ограничить в ней представительство радикалов, увеличивая представительство лояльных сословий. Итоги такой политики нельзя назвать успешными.

Самым важным достижением регулирования межнациональных отношений в России стало введение в действие реально работающего механизма их законодательного регулирования, научной экспертизы и анализа. Благодаря взаимодействию двух ветвей власти были структурированы основные направления работы в сфере национальной политики в соответствии с актуальностью решаемых страной проблем. Это, в первую очередь, касается развития и совершенствования культурного потенциала российских народов, сохранения их своеобразия при укреплении единой российской нации, решения проблем миграции и занятости населения, борьбы с проявлениями экстремизма, национализма и ксенофобии, правовой защиты коренных малочисленных народов России, законодательного обеспечения равноправия всех народов, формирования налаженной системы прогнозирования, предупреждения и регулирования межнациональных противоречий и конфликтов. При этом необходима координация действий трех уровней власти – федеральной, региональной и местной, в том числе и в плане разграничения полномочий при решении национальных проблем.

За последние годы были выработаны и опробованы новые формы  работы в виде национально-культурных автономий, давших свои результаты, других общественных объединений; был введен институт Уполномоченного по правам человека, призванный обеспечивать наиболее прямой и непосредственный выход  на госструктуры со всеми наболевшими  проблемами; разработан ряд федеральных, региональных и иных программ, связанных  с развитием духовного и социального  потенциала народов Российской Федерации.

Любая политика, включая  национальную, проводится через соответствующий  механизм, обеспечивающий эффективную  реализацию конституционно-правовых принципов  регулирования межнациональных  отношений, разработку и выполнение государственных программ, поддержку  общественных инициатив в достижении целей национальной политики, а также  посредством налаживания плодотворного  диалога между органами государственной  власти и национальными общностями.

Стала очевидной необходимость  воссоздания федерального органа, отвечающего  за разработку и реализацию национальной политики. Долгое отсутствие в федеральных  структурах исполнительной власти такого органа, как показывает практика, отбрасывает  решение ряда национальных проблем  назад, не говоря уже о потере многих экспертов в этой сфере. Задача органа – сосредоточить основное внимание на законотворческой деятельности и  контроле за реализацией Концепции государственной национальной политики.

Министерство регионального  развития РФ только структурирует свою работу в этой сфере. С одной стороны, оно несет ответственность за выработку государственной национальной политики и нормативное правовое регулирование в сфере межнациональных  отношений, а с другой – сталкивается с многими сложностями, поскольку не имеет контрольно-надзорных функций. В положительном плане можно отметить, что регулирование национальных проблем во многом переходит на региональный уровень. В 43 субъектах Федерации приняты и действуют свои региональные концепции национальной политики, учитывающие как основные положения федеральной Концепции государственной национальной политики, так и региональные особенности этнокультурной ситуации . Вместе с тем узким местом в решении национальных проблем по-прежнему остаются вопросы нормального бюджетного финансирования национальной политики.

Очевидна необходимость  и образования на федеральном  уровне структуры, осуществляющей мониторинг межэтнических отношений с целью  создания информационной базы их состояния  и тенденций развития на территории РФ, прогнозирования их динамики и  предупреждения назревающих межэтнических  конфликтов. Результаты мониторинга  должны доводиться до сведения органов  государственной власти, иных властных структур, органов регионального  управления, общественных объединений  граждан, национально-культурных автономий  и средств массовой информации. Необходимо также создание Общественной палаты национальностей при Государственной  Думе. В бюджете страны и субъектов  Федерации следует предусматривать  реальное финансирование программ этнокультурного  развития наро-дов, подготовки кадров и разрешения конфликтных ситуаций. Национальные вопросы никогда нельзя считать решенными раз и навсегда. Это очень гибкий, динамичный и деликатный пласт проблем, где могут быть неожиданные повороты.

И наконец, очевидно, что  роль органов законодательной власти в решении межэтнических проблем, в осуществлении национальной политики государства должна значительно  повыситься. В этом есть потребность  и у Президента и у Правительства  страны. В этом русле следует рассматривать предложение Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о расширении конституционных прав Федерального Собрания, отнесения к предметам ведения Государственной Думы контрольных функций в отношении исполнительной власти, включающих такую конституционную норму, как ежегодные отчеты Правительства России в Государственной Думе по итогам своей деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

Литература:

Монографии:  
1. Трофимов Е.Н. Национальная политика России (законодательный аспект). – М.: Издательский центр Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2007. - 6,3 п.л. 
2. Трофимов Е.Н. Государственная национальная политика России. – М.: Издательский центр Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2008. - 20,5 п.л.

Статьи в периодических  научных журналах, рекомендованных  ВАК Министерства образования и  науки РФ:

3. Трофимов Е.Н. Постоянное взаимодействие  с обществом – важнейшая функция  партии // Власть. – 2000. – № 12. - 0,25 п.л.

4. Трофимов Е.Н. Мы, российский  народ // Этносоциум. – 2005. – № 1. - 0,5 п.л.

5. Трофимов Е.Н. По поводу принятия  Европарламентом резолюции «О  нарушении прав человека и  демографии в Республике Марий  Эл Российской Федерации» // Этносоциум и межнациональная культура. – 2006. – № 3. - 0,2 п.л.