Парламент в зарубежных странах (США, Франция, Германия)

3. Структура парламента и организация его палат

Структура парламента рассматриваемых государств является двух палатной. Конгресс США состоит из сената – верхней палаты и палаты представителей – нижней палаты. Парламент Франции состоит из верхней палаты также как и в США называемой сенатом и нижней палаты - национальное собрание. Парламент Германии также состоит из верхней и нижней палат бундесрат и бундестаг соответственно.

Обе палаты в США избираются на основании всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании. Палата представителей состоит из 435 депутатов избираемых на два года по одномандатным округам с использованием мажоритарной системы относительного большинства. Представителем может стать гражданин США в возрасте 25 лет. Сенат состоит из 100 сенаторов по два от каждого штата, срок сенатора 6 лет, но сенат обновляется постепенно через каждые 2 года на 1/3. Избрание сенаторов осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Сенатором может быть гражданин США не менее 9 лет в возрасте 30 лет ст. 1 раздел 3 конституции.

Нижняя палата Франции избирается прямым (ст.24 конституции) всеобщим голосованием по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного во втором. Депутатом может стать французский гражданин в возрасте 23 лет, количество депутатов в палате 579 избираемых на 5 лет. Верхняя палата - сенат – формируется трех степенными выборами и состоит из 321 члена избираемых на 9 лет. При этом сенат обновляется каждые три года на 1/3. Сенаторами могут стать французские граждане в возрасте 35 лет. В крупных департаментах избрание сенаторов происходит по пропорциональной избирательной системе в остальных по мажоритарной системе в первом туре абсолютного большинства и во втором туре относительного большинства.

В Германии Бундестаг, избираемый орган, а Бундесрат назначаемый. Бундестаг избирается единовременно на четыре года прямыми всеобщими равными выборами (ст. ст. 38 39 конституции) по смешанной мажоритарно пропорциональной системе. Частично депутаты избираются от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства, а частично по земельным партийным спискам с использованием 5% заградительного барьера. Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Число мест в Бундесрате, которые занимает каждая земля, колеблется от трех до шести в зависимости от численности населения земли.

Сравнивая парламенты рассматриваемых государств по порядку формирования можно сразу выделить Германию верхняя палата которой назначаема в отличии от США и Франции. Верхние палаты в США и Франции в общем по порядку формирования имеет много общего и лишь различаются по возрастному цензу ее членов, сроку полномочий сенаторов, а также имеются некоторые отличия в самой избирательной системе, в США мажоритарная система относительного большинства, а во Франции как пропорциональная система так и мажоритарная.

Нижние палаты рассматриваемых государств выборные, что является главным сходством, однако также есть различия в избирательной системе, сроке полномочий депутатов, возрастному цензу, количеству депутатов в палатах. Например, нижняя палата США формируется на основе мажоритарной системы относительного большинства, во Франции мажоритарной системе абсолютного и относительного большинства и в Германии мажоритарно пропорциональной системе.

Статус парламентариев характеризуется индемнитетом и иммунитетом. В США Индемнитет означает, что за речи и высказывания в палатах парламентарии могут привлекаться только самой соответствующей палатой. Иммунитет формулируется как недопустимость их ареста во время присутствия на сессии, следования в палату и возвращения из нее, за исключением измены, тяжкого преступления и нарушения общественно порядка. Индемнитет во Франции также как и в США означает не ответственность депутата за высказывания, причем эта неответственность (отличие от США) не может аннулироваться палатой. Иммунитет означает, что депутат не может быть подвергнут преследованию или аресту без разрешения палаты ст.26 конституции. В Германии члены Бундестага обладают ограниченным индемнитетом и иммунитетом (за речи и высказывания в палате они могут привлекаться к ответственности только самой палатой (как в США и Франции), а за правонарушения привлекаются к ответственности лишь с согласия Бундестага). Индемнитет и иммунитет в США наиболее ограничен по сравнению с Германией и Францией.

В США палату представителей возглавляет избираемый палатой спикер, Сенат возглавляет Вице-президент (отличие от Франции и Германии). В Сенате также существует должность временного председателя (осуществляет полномочия в отсутствии вице-президента), который избирается сенаторами из своего числа и ведущий большинство заседаний палаты ст. 1 раздел 2 конституции США. Также в конгрессе работают комитеты. В Конгрессе существуют комитеты, объединенные и согласительные, которые формируются палатами совместно. Также в Конгрессе существуют постоянные (постоянным комитетам принадлежит ведущая роль в законодательном процессе) и специальные комитеты, комитеты всей палаты. Постоянные комитеты создаются по основным отраслям и сферам управления и формулируют предложения о поправках к законопроектам. Партийные фракции также имеются в Конгрессе, их всегда всего две: фракции большинства и меньшинства палаты (в отличии .от Франции и Германии где может быть большое число фракций).

Во Франции организация парламента включает председателя, его заместителей, бюро палаты, партийные фракции, которые именуются парламентскими группами и комиссии. Председатель Национального собрания избирается на срок легислатуры, председатель Сената избирается после каждого частичного обновления Ст.32 конституции. Комиссии бывают законодательные и иные (например по расследованию). Законодательные комиссии подразделяются на постоянные и специальные. Постоянные комиссии создаются на весь период соответствующего созыва парламента, а специальные для выработки одного акта.

В Германии Бундестаг выбирает своего председателя его заместителей (как во Франции и США) и секретарей ст.40 конституции. Бундесрат избирает своего председателя на один год ст.52 конституции. Также Бундестаг имеет бюро, секретариаты, парламентские комитеты - постоянные и временные (как в США и Франции). В конституции Германии прописаны следующие виды комитетов: следственный комитет ст.44, комитет по делам Европейского союза ст.45, комитеты по иностранным делам и обороне ст.45а комитет по петициям ст.45с. В Бундестаге также действуют партийные фракции. Бундесрат также имеет возможность создавать комитет, решения которого имеют силу ст.52.

Необходимо выделить наличие в парламентах рассматриваемых стран комитетов как постоянных, так и временных (одно из основных сходств). Также необходимо выделить в парламентах Франции и Германии вспомогательные органы бюро и секретариаты.

В соответствии со ст. 12 конституции Франции президент может распустить Национальное собрание после консультаций с премьер министром и председателями палат, однако такой роспуск невозможен лишь в следующих случаях: в течении года после внеочередных выборов палаты, во время действия чрезвычайного положения, если функции президента осуществляет председатель сената или правительство.

В Германии установлена форма политической ответственности федерального правительства перед парламентом, которая называется «вотум доверия» ст.68 конституции, при которой бундестаг может быть распущен. Вопрос о доверии ставится федеральным канцлером, если за доверие не проголосует большинство депутатов бундестага, то по предложению федерального канцлера федеральный президент в течении 21 дня может распустить бундестаг. Право на роспуск прекращается, если бундестаг большинством голосов изберет нового канцлера. Парламент Германии здесь находится в наиболее выгодном положении по отношению к Франции, так как может вообще избежать роспуска избрав нового канцлера.

В США возможность роспуска нижней палаты не предусмотрена. 

4.Специальные  парламентские процедуры

Парламентской процедурой обычно называют порядок работы парламента, те пути и средства, с помощью которых организуется вся парламентская деятельность. Парламентские процедуры включают: проверку полномочий депутатов, образование внутренних органов палаты, определение повестки дня пленарных заседаний и его комиссий, подготовка и обсуждение различных дел, входящих в компетенцию парламента. Парламентская процедура включает те силы и средства, с помощью которых осуществляется контроль парламента за деятельностью других государственных органов. Наибольшее значение дается законодательной процедуре.

В США право законодательной инициативы принадлежит только депутатам обеих палат, которые могут внести законопроект в свою палату. Закон считается принятым только в том случае, если за него проголосовало большинство парламентариев в каждой палате, после принятия закона палатами он направляется президенту, который одобряет его. Особенностью законотворчества в США, является так называемое карманное вето ст. 1 раздел 7: «..законопроект не становится законом если по окончании сессии Конгресса он не мог быть возвращен в Конгресс». В Германии правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты обоих палат парламента. Причем депутаты бундестага вносят законопроекты непосредственно в свою палату, а депутаты бундесрата вносят законопроекты через федеральное правительство. Также федеральное правительство вносит законопроекты через бундесрат. Законы принимаются бундестагом в трех чтениях. Принятый закон направляется в бундесрат для одобрения. Если бундесрат отклоняет закон, то создается совместный комитет двух палат. В отличие от США во Франции законы принимаются парламентом в тесном контакте с правительством. Право законодательной инициативы принадлежит премьер-министру и парламентариям. Причем премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии законопредложения. Обычно законопроекты проходят три чтения, как и в Германии. Правительство может вносить в проект закона поправки, требовать блокового голосования по проекту. Принятый одной палатой закон передается в другую палату. Если палата одобряет закон, то закон передается на подпись президенту. Если палата не одобряет закон, то используется правило «челнока». Необходимо также отметить, что в США верхняя палата (Сенат) является сильной, а в Германии верхняя палата (Бундесрат) слабой.

Процедуры выборов и назначений охватывает избрание парламентами своих председателей (было рассмотрено выше) и других должностных лиц, парламентских комитетов и комиссий и президента, например в Германии, назначение или одобрение кандидатуры главы правительства и министров. Так в США палата представителей избирает президента, если выборщики не могут его избрать. Сенат дает согласие президенту на назначение важнейших должностных лиц государства, избирает вице-президента, если выборщикам не удается это сделать ст.2 раздел 1 конституции США.

Контрольные полномочия осуществляются парламентами в целях регулирования деятельности правительства (процедура политической ответственности правительства). В частности во Франции правительство выносит на одобрение национального собрания свою программу, ставя вопрос о доверии ст.49. Бундестаг в Германии может выразить федеральному канцлеру вотум недоверия, попросив федерального президента уволить его, при этом выбрав ему преемника. В США в отличии от Франции и Германии контроль парламентом осуществляется косвенно путем одобрения государственных должностей предложенных президентом. Контроль за делегированным законодательством во Франции прописан в ст.38 конституции, о чем было сказано выше. Также существует разновидность контроля в виде запросов и вопросов палат парламентов или отдельных парламентариев к правительству или должностным лицам в устной или письменной форме.

Специальной процедурой, является и процедура импичмента. Палата представителей формирует обвинение в рамках процедуры импичмента (ст.1 раздел 2 конституции США), сенат имеет исключительное право рассматривать дела в рамках процедуры импичмента (ст.1 раздел 3 конституции США). Процедура импичмента осуществляется в отношении президента, вице-президента и должностных лиц за государственную измену, взяточничество и тяжкие преступления и проступки. Во Франции президенту может быть предъявлено обвинение за государственную измену только двумя палатами парламента принявшими идентичное решение абсолютным большинством голосов, судит президента высокая палата правосудия (ст.68 конституции). В Германии федеральный президент лишается должности конституционным судом на основании обвинения выдвинутого в отношении президента бундестагом или бундесратом ст.61 конституции Германии.

Заключение

Сравнивая парламент Российской Федерации можно сразу выделить как общие черты с парламентами рассматриваемых государств, так и существенные различия. Парламент Российской Федерации по структуре двух палатный, как и в рассматриваемых странах. Россия это федеративное государство (как ФРГ, США) поэтому наличие двухпалатного парламента является, скорее всего, следствием данного устройства государства. Порядок формирования нижней палаты парламента происходит по пропорциональной системе в отличие от сравниваемых государств (США мажоритарная, во Франции мажоритарная и в Германии мажоритарно пропорциональная система). Верхняя (Совет Федерации) палата в России сейчас формируется как из представителей органов исполнительной власти, которые назначаются и представителей законодательной власти субъектов, которые выбираются (по одному представителю каждой ветви власти от каждого субъекта). Порядок формирования верхней палаты России чем-то напоминает порядок формирования Бундесрата (представители назначаются правительствами земель), но лишь в отношении назначения представителей. В Российском парламенте руководящие органы в палатах выборные (председатели палат и их заместители) как и в сравниваемых государствах. Также в российском парламенте имеются, как и в других парламентах, комитеты и комиссии. Право законодательной инициативы в России очень широкое в отличие от сравниваемых государств (начиная от президента и заканчивая судебными органами). Как и в сравниваемых государствах, законы принимаются в российском парламенте в трех чтениях. Нижняя палата парламента более слабая, чем верхняя (как в США). Парламент в России кроме законодательной функции обладает финансовыми, контрольными, функциями в сфере международных отношений (как и в рассматриваемых государствах). Парламент наделен полномочиями отрешения президента от должности (импичмент), наибольшее сходство здесь с парламентом США. Нижняя палата может быть распущена президентом при несогласии ее с кандидатурой председателя правительства, а также при выражении недоверия правительству или председатель сам ставит вопрос о доверии правительству, здесь сходство, как с Францией, так и с Германией. Но нижняя палата парламента России в этом отношении находится в наименее выгодном положении.