Понятие и сущность государственного долга, государственные займы и их классификация

8) По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно, и займы, подлежащие оплате частями⁶. При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения: погашение равными долями на протяжении оговоренного срока; погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (такая форма наиболее удобна, в случае если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта. Соответственно по мере реализации инвестиционного проекта идет и рост поступлений oт объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств); погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока;

9) По способу определения предлагаемого инвестору дохода эмитент может предложить займы с постоянным фиксированным уровнем дохода, а также займы с переменным уровнем дохода. Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту заранее известную стоимость обслуживания долга. Однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностях прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов. Эта проблема возникает, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке. «Страховкой» для инвесторов в подобной ситуации и выступает заем с переменным уровнем дохода, который зависит от какого-либо экономического индикатора, например, ставки по межбанковским кредитам в стране;

10) По направлениям использования заемных средств займы могут быть подразделены на целевые и нецелевые⁷. Средства, привлеченные по целевым займам, должны быть использованы только для финансирования конкретных программ. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансирование текущей задолженности или на другие нужды согласно решению уполномоченных органов власти и управления.

Государственный долг требует особенного контроля. Этот контроль распространяется как на привлечение заемных средств, так и на их погашение.

Выпуск государственных займов основывается на следующих условиях:

- наличие кредиторов, у которых есть временно свободные средства;

- доверие кредиторов государству;

- заинтересованность кредиторов в предоставлении займов государству;

- возможность государства своевременно и полностью возвратить долг и выплатить доход.

Источниками погашения государственных займов могут выступать:

- доходы от инвестирования заемных средств в высокоэффективные проекты;

- дополнительные поступления от налогов;

- экономия средств от сокращения расходов;

- эмиссия денег;

- привлечение средств от новых займов (рефинансирование долга).

Привлечение займов должно основываться на двух принципах: минимизация стоимости займа и установление стабильности государственных ценных бумаг на финансовом рынке.

Делая выводы, можно сказать, что государственный долг представляет собой совокупность достаточно разнообразных форм и методов финансовых отношений.

 

1.2 Особенности субфедерального, внутреннего государственного долга

 

Рынок субфедеральных займов на сегодняшний день является одним из наиболее бурно развивающихся сегментов рынка российского государственного долга. По уровню надежности он занимает второе место после рынка федеральных облигаций, по уровню доходности -- первое. В то же время он отличается относительно низким уровнем ликвидности для большинства регионов. Это связано как с внешними по отношению к займам факторами, такими как неопределенность политической и социально-экономической ситуации в стране и регионе, несовершенство налогового законодательства и т.д., так и с недостатками в конструкции самих займов (отсутствие учета всех групп потенциальных инвесторов, просчеты в определении оптимального срока обращения эмитируемых ценных бумаг и т.д.). Политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне имеет существенные отличия от политики управления федеральным долгом. Они обусловлены отсутствием фактора внешнего давления со стороны международных кредитных организаций, а также зависимостью регионов от позиции федеральных органов власти по вопросам субнациональных заимствований.

Еще одной причиной, обусловливающей особенности управления субфедеральным долгом, является наличие определенной конкуренции между регионами. Она возникает в силу того, что для потенциальных инвесторов важную роль играет не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но и экономическая привлекательность осуществляющего его региона. Таким образом меры, направленные на поддержание высокого инвестиционного рейтинга последнего, фактически являются одной из составных частей управления субфедеральным долгом. Организация управления государственным долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты РФ так же оформляют свои обязательства в виде облигационных и вексельных займов. Инструментами их осуществления на субфедеральном уровне являются облигации субъектов РФ, евробонды и векселя⁸.

Контроль за выпуском субфедеральных займов осуществляет Министерство финансов РФ, а также законодательные и исполнительные органы власти региона-эмитента.

Субфедеральные займы могут быть классифицированы: по направлениям использования заемных средств -- на целевые и нецелевые; по валюте займа -- на внутренние и внешние. Привлеченные в результате осуществления целевых займов средства используются для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, идут на покрытие текущих бюджетных расходов или дефицита бюджета, а также для рефинансирования текущей задолженности. В нашей стране преимущество имеет нецелевое заимствование средств, например, в 1998 г. только Москва и Санкт-Петербург привлекали средства под конкретные инвестиционные проекты.

Разделение субфедеральных займов на внутренние и внешние до недавнего времени было основано на закрепленном в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ праве субъектов РФ, не получавших финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, осуществлять внешние заимствования. Однако в августе 2000 г. был принят Федеральный закон, отменивший это право.

Несмотря на принятие данного закона, право выхода субъектов РФ на внешний кредитный рынок является сегодня одним из наиболее спорных вопросов. В частности, высказывается мнение, что в условиях дефицитности большинства региональных бюджетов было бы нецелесообразным лишать их одного из существенных источников доходных поступлений. Более разумным представляется изменение системы контроля за объемом заимствований.

В мировой практике существует несколько схем контроля за субнациональными заимствованиями⁹:

рыночный контроль, при котором регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта;

совместный контроль, при котором все параметры субнациональной задолженности устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральным и региональным уровнями власти;

контроль на основе жестких правил, которые прописаны в конституции или в законах;

прямой административный контроль, характерный в большей степени для унитарных государств.

В российской финансовой практике применяется контроль за субфедеральными заимствованиями на основе правил, установленных Бюджетным кодексом РФ. К важнейшим из них относятся определение прав внешних заимствований субъектов РФ, а также условия разрешения эмиссии субфедеральных ценных бумаг.

 

2. Государственное регулирование внешнего и внутреннего долга России

 

2.1 Принципы управления государственным долгом

 

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

Цель управления государственным долгом -- нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы¹⁰:

безусловность -- обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

единство учета -- учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

единство долговой политики -- обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

согласованность -- обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

снижение рисков -- выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

оптимальность -- создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

гласность -- предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

формирование политики в отношении государственного долга;

определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». Объекты регулирования в рамках debt management¹¹:

структура сроков обращения различных долговых обязательств;

структура кредиторов (путем выпуска нерыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов займов).

Управление государственным долгом осуществляется посредством следующих методов¹²:

рефинансирование -- погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

конверсия -- изменение доходности займа;

консолидация -- превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

новация -- соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

унификация -- решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

отсрочка -- консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;

дефолт -- отказ государства от уплаты государственного долга.

 

2.2 Анализ управления государственным долгом в России

 

С 1992 г. Россия начала активно привлекать западные кредиты, увеличивая свой внешний долг, что активно поддерживалось за рубежом. Взамен финансовой поддержки от России требовалось держать курс на проведение реформ, направленных на минимизацию государственного вмешательства в экономику.

В настоящее время проблема внешней задолженности в России не стоит так остро, как даже пять лет назад. В последние годы доля государственного внешнего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации неуклонно сокращалась. Это происходило вследствие осуществления в 2003 -- 2005 гг. мер по замещению внешних заимствований внутренними, и его досрочного погашения в 2005 -- 2007 гг. за счет средств Стабилизационного фонда РФ (см.таблица 1).

 

Таблица 1

Государственный внешний долг РФ¹³

Долг	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Государственный внешний долг Российской Федерации, млрд.долл.	123,5	149,3	148,4	139,3	129,3	122,1	119,8	114,1	76,5	52,0	46,7