Европейская хартия местного самоуправления

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

 

Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. И вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.

 

Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.

 

В 2009 г. Принят дополнительный протокол к Хартии, на ноябрь 2009 г. Еще не вступивший в силу. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола.

 

Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления (ст. 2), определяется понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления (ст. 4), например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

 

Другие статьи первой части фиксируют необходимость четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления (ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст.9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 — возможность судебной защиты местной автономии.

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею (частью), действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Это право органов местного самоуправления осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы (собрания) могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это не исключает непосредственных форм участия граждан в местном самоуправлении путем собраний, проведения референдумов и иных форм.

Согласно ст. 2 Европейской хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны-участницы и по возможности в конституции этого государства. Основные полномочия органов местного самоуправления также должны устанавливаться конституцией или внутригосударственным законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления на основании закона отдельных конкретных полномочий.

К компетенции органов местного самоуправления (вопросам государственного значения) Хартия относит делегированные органами государственной власти полномочия (ст. 4).

Особое внимание в Европейской хартии уделено вопросам финансирования деятельности органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 9 Хартии органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. При этом финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

Статья 1

Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.

Часть I

Статья 2 – Конституционные и законодательные основы местного самоуправления

Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Статья 3 – Понятие местного самоуправления

1. Под местным самоуправлением  понимается право и реальная  способность органов местного  самоуправления регламентировать  значительную часть публичных  дел и управлять ею, действуя  в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется  советами или собраниями, состоящими  из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего  голосования. Советы или собрания  могут иметь подотчетные им  исполнительные органы. Это положение  не исключает обращения к собраниям  граждан, референдуму или любой  другой форме прямого участия  граждан, если это допускается  законом.

Статья 4 – Сфера компетенции местного самоуправления

1. Основные полномочия  органов местного самоуправления  устанавливаются Конституцией или  законом. Тем не менее это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

2. Органы местного самоуправления  в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий  для реализации собственной инициативы  по любому вопросу, который не  исключен из сферы их компетенции  и не находится в ведении  какого-либо другого органа власти.

3. Осуществление публичных  полномочий, как правило, должно  преимущественно возлагаться на  органы власти, наиболее близкие  к гражданам. Передача какой-либо  функции какому-либо другому органу  власти должна производиться  с учетом объема и характера  конкретной задачи, а также требований  эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам  местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными  и исключительными. Они могут  быть поставлены под сомнение  или ограничены каким-либо другим  центральным или региональным  органом власти только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий  каким-либо центральным или региональным  органом власти органы местного  самоуправления должны, насколько  это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям.

6. Необходимо консультироваться  с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно  и надлежащим образом в процессе  планирования и принятия любых  решений, непосредственно их касающихся.

Статья 5 – Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Статья 6 – Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления

1. Местные органы власти  должны иметь возможность, не  нарушая более общих законодательных  положений, сами определять свои  внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

2. Статус персонала органов  местного самоуправления должен  обеспечивать подбор высококвалифицированных  кадров, основанный на принципах  учета личных достоинств и  компетентности; для этого необходимо  обеспечить соответствующие условия  профессиональной подготовки, оплаты  труда и продвижения по службе.

Статья 7 – Условия осуществления полномочий на местном уровне

1. Статус местных выборных  лиц должен обеспечивать свободное  осуществление их мандата.

2. Статус местных выборных  лиц должен предусматривать надлежащую  денежную компенсацию расходов  в связи с осуществлением ими  своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный  заработок или вознаграждения  за проделанную работу и соответствующее  социальное обеспечение.

3. Функции и деятельность, не совместимые с мандатом  местного выборного лица, могут  устанавливаться только законом  или основополагающими правовыми  принципами.

Статья 8 – Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

1. Любой административный  контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный  контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

3. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Статья 9 – Финансовые ресурсы органов местного самоуправления

1. Органы местного самоуправления  имеют право, в рамках национальной  экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

2. Финансовые ресурсы органов  местного самоуправления должны  быть соразмерны полномочиям, предоставленным  им Конституцией или законом.

3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

4. Финансовые системы, на  которых основываются ресурсы  местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными  и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

5. Защита более слабых  в финансовом отношении органов  местного самоуправления требует  ввода процедур финансового выравнивания  или эквивалентных мер, направленных  на корректировку последствий  неравномерного распределения возможных  источников финансирования, а также  лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не  должны ограничивать свободу  выбора органов местного самоуправления  в пределах их собственной  компетенции.

6. Порядок предоставления  перераспределяемых ресурсов необходимо  должным образом согласовывать  с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным  органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться  для финансирования конкретных  проектов. Предоставление субсидий  не должно наносить ущерба  основополагающему принципу свободного  выбора органами местного самоуправления  политики в сфере их собственной  компетенции.

8. Для финансирования инвестиций  органы местного самоуправления  должны в соответствии с законом  иметь доступ к национальному  рынку капиталов.

Статья 10 – Право местных органов самоуправления на ассоциацию

1. Органы местного самоуправления  имеют право, при осуществлении  своих полномочий, сотрудничать  и в рамках закона вступать  в ассоциацию с другими органами  местного самоуправления для  осуществления задач, представляющих  общий интерес.

2. В каждом государстве  должно быть признано право  органов местного самоуправления  вступать в какую-либо ассоциацию  для защиты и достижения общих  интересов и право вступать  в какую-либо международную ассоциацию  органов местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления  могут сотрудничать с органами  местного самоуправления других  государств на условиях, устанавливаемых  законом.

Статья 11 – Правовая защита местного самоуправления

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.