Земская реформа 1864 года

Земская реформа 1864 года.  
Правовой базой реформирования местного самоуправления стало "Положение о губернских и уездных земских учреждений от 1 января 1864г", согласно которому земства формировались в результате выборов Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах. 
Положение устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или курии, избирателей: уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого имущества, крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями, на раздельно проводимых съездах. 
В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого конкретного уезда; а также лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо имеющие годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которых затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии.  
Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей; лица обладающие собственностью стоимостью от 500 рублей до 3 тыс.руб.  
Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Сельское общество направляло представителей на волостные сходы, на которых назначались выборщики. Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных уездного земского собрания. 
Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. О соотношении уездных и губернских гласных можно судить на примере Казанской губернии, где было избрано 313 уездных гласных, в том числе от землевладельцев - 126, от сельских обществ -145, от горожан 42 человека, губернских гласных -51 человек. Такие пропорции обусловлены тем, что Положение предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.  
Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо.  
Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались.  
Уездные сессии собирались не позднее сентября и не могли длиться более 10 дней; губернские - не позднее декабря и продолжались в течении 20 дней. 
Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компетенции. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или "общим государственным пользам".  
Предметами ведения органов земств были: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями; способы прекращения нищенства; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охрана хлебных посевов и др. На органы земств возлагалось также содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные. Происходило совмещение полномочий по решению местных задач с полномочиями в сфере государственного управления. 
Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы. 
Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число членов управы до шести человек. 
Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских органов губернского масштаба. 
Как видно, деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. 
В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета - т.е. полномочия исполнительно распорядительного характера.  
При вступлении в гражданско - правовые отношения земские учреждения наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами и т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя.  
Значительным достижением стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора, субвенций государства - т.е. целевых дотаций на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения). Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово - промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы.  
Земства добились больших успехов и на таких направлениях своей деятельности, как организация народного просвещения и профессионального образования, народная медицина, решение продовольственного вопроса, дело страхования от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. За время существования земского самоуправления увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, возникли фельдшерские и медицинские курсы.  
Городская реформа 1870 года. 
По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. "Городовое Положение" от 16 июня 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа. 
Положение, послужившее правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права. Все избиратели - плательщики городских налогов, делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской Думы. Горожане вносились в список избирателей в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. они следовали " по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах". Действовало общее правило: в состав избирательных собраний допускались только русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течении трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием или судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. 
Городская Дума избиралась на срок 4 года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 70 человек. Положение устанавливало, что там, где население не превышает 300 человек, в Городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого лица прибавляется по 6 гласных, но не более 72.  
Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава орган исполнительный - городскую управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и Думу и управу. 
Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову. 
В городе Тюмени в 1872 году, в соответствии с постановлением Тюменской городской Думы был избран исполнительный орган городского самоуправления. Должность городского головы занял гласный думы, коллежский советник Лоншаков Константин Васильевич, заместителем избран - гласный думы, купец 2-й гильдии Глазунов Афанасий Кузьмич. Членами городской управы стали купцы Колокольников Иван Петрович, Железов Борис Илларионович, Иевлев Андрей Иванович, кандидатами в члены управы Котовщиков Александр Евлампиевич, Лагин Дмитрий Иванович, Гласков Захар Григорьевич.  
Не могли быть членами Управы родственники, духовные лица, прокуроры, чиновники казначейств и т.д. Городской голова, члены Управы, а также гласные перед вступлением в должность приносили присягу. По представлению Управы городская Дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они создавались для руководства отдельными отраслями городского хозяйства.  
Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием городского населения, за "народным продовольствием", устройством рынков и базаров, за "сохранением народного здравия"2. Сюда же относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном образовании, о театрах, библиотеках, музеях… 
По Городовому положению 1870 года городской Думе предоставлялось право устанавливать в пользу города целую систему сборов и налогов, принятие в пользу города пожертвований, установление общих правил заведования городским имуществом. 
Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции городское управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем законодательство предусматривало ответственность городского общественного самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований различных компаний, обществ. 
На уровне волостей, сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. 
Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. 
Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина и некоторые другие должностные лица.

3. Земская и городская реформы XIX века

Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.  
"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.  
Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.  
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора.  
Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных1.  
Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.  
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству. Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А.Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства - есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием"2. Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.  
В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний18. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.  
2. Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения. Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.о., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные. К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.  
Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разряда составляла 65 раз(!).1 
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.  
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.