История развития местного самоуправления в России

Правительство  Российской Федерации

 

 

 

Национальный исследовательский  университет

Высшая школа экономики  – Нижний Новгород

 

 

 

 

Факультет Права

Кафедра конституционного и административного права

 

 

 

Эссе

по дисциплине

Конституционное и муниципальное  право России

 

на тему: История развития местного самоуправления в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

выполнил студент группы 12Ю3

Паньковский М.Р.

 

преподаватель

(проверила)

Шитова Н.Б.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

НИЖНИЙ НОВГОРОД

2013

 

 

Содержание

 

1. Введение
2. Развитие местного самоуправления в России
1. Дореволюционный период
2. Советский период
3. Постсоветский период и современное состояние
3. Заключение
4. Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В наши дни невозможно представить цивилизованное общество без местного самоуправления. Демократические государства давно признают необходимость создания систем местного самоуправления, занимающих особое положение в системе власти. Однако ценность местного самоуправления заключается не только в демократичности этого явления, но и в предоставлении гражданам возможности непосредственно принимать участие в решении вопросов местного значения: ЖКХ,  благоустройство, образование, здравоохранение и т.д. Таким образом, местное самоуправление обеспечивает сближение управляющего субъекта и управляемого объекта, то есть является важной формой самодеятельности граждан.

В мировой практике сложилось  несколько моделей местного самоуправления, основанных на многолетнем опыте  функционирования этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из значимых элементов конституционного строя и проявление развитого гражданского общества.

В том или ином виде самоуправление в России существовало на всем протяжении всего существования государства, причем важным обстоятельством является то, что зачастую государство сознательно возрождало самоуправление в периоды кризиса центральной власти. Обращаясь к отечественной истории, можно проследить основные этапы развития местного самоуправления в России для использования исторического опыта при формировании современной системы управления.

Целью данной работы является рассмотрение и оценка исторического  развития местного самоуправления в  России. В соответствии с целью, в  данной работе мы ставим следующие задачи:

• проанализировать и оценить основные изменения в структуре местного самоуправления;
• выделить положительные и отрицательные результаты реформ;
• сравнить прежние формы местного самоуправления с современной моделью;
• сформулировать перспективы развития местного самоуправления в будущем.

 

Дореволюционный период

В современной науке  муниципального права существуют споры  о времени зарождения российского  самоуправления. Одни авторы считают, что оно возникло одновременно со становлением общинного строя у славян и объединением производственных общин в союзы. Другие авторы (Н.И. Костомаров) полагают, что идея местного самоуправления исходит из традиции решать важнейшие вопросы общественной жизни на вече, что было наиболее развито в Новгородской и Псковской вечевых республиках. Третьи связывают зарождение российского самоуправления с земской реформой Ивана IV в середине XVI века. По их мнению, именно с этого времени началось развитие ростков и отдельных элементов Местного самоуправления, чему способствовали различные социально-экономические предпосылки¹.

Вплоть до XVI века общественная самодеятельность не регулировалась нормами права  и развивалась преимущественно  на основе традиций. Представителем княжеской  власти являлся наместник, собиравший подати, закреплявший исход судебных разбирательств, но почти не занимавшийся вопросами благосостояния населения. Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотник или староста. Центром волостного управления являлась волостная канцелярия – казна, где так же решались мелкие судебные дела.

Период монгольского владычества  привнес существенные изменения  в структуру местной власти на Руси: был нанесен серьезный удар по общинному устройству и вечевой форме правления. По мнению Н. В. Постового, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины, — представительную власть, которая концентрировалась вокруг вече в старших городах, политически и экономически подорвали общину.²

Значимый вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV «Приговор царской о кормлениях и о службах»³ 1555-1556 гг., который ознаменовал, по сути, проведение земской реформы. Согласно этому указу, отменялись кормления, что способствовало развитию земского управления на местах. Вводились должности земских старост, земских судей, целовальников, земских дьяков, которые первоначально избирались на неопределенный срок, а впоследствии выборы становились ежегодными. В их задачу входило выполнение поручений центрального правительства по управлению: они выполняли, прежде всего, фискальную и судебную функции (решение местных проблем считалось второстепенным делом). Однако, без сомнения, прогрессивным элементом реформы являлось внедрение выборного начала во всех сферах управления.

В XVII в. произошли существенные изменения в системе государственного управления, что отразилось и на развитии местного самоуправления. Так, в первой половине XVII в. вводится институт воевод как основного звена местного самоуправления. Воеводы назначались разрядным приказом и утверждались царем на срок до трех лет; за службу они получали денежное жалование. На большинстве территорий в XVII веке существовало одновременно две формы самоуправления – земская и губная. Во главе округов (губ) стояли губной староста и помощники – целовальники. Однако во второй половине XVII в. губная система стала переживать кризис и становилась подчиненной воеводскому управлению. Таким образом, в XVII веке воеводы вытеснили выборные должности ХVI века и фактически сделались неограниченными начальниками областей и уездов.

Реформы местного самоуправления были продолжены Петром I. Крупнейшим этапом административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. был издан Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов»⁴. Россия разделялась на 8 губерний (в 1711 – 9 губерний, в 1714 - 11), которые управлялись назначаемыми монархом губернаторами и генерал-губернаторами. Таким, образом, институт губернаторства берет свое начало в 18 веке. Губернии состояли из губернского города и прилежащих город. В каждом городе имелся свой уезд, т.е. губернское и уездное деления существовали одновременно. В 1719-20 гг. была проведена вторая административная реформа, согласно которой губернии делились на 45 (позднее – на 50) провинций, которые в свою очередь, делились на уезды.

В городах учреждаются магистраты, заведовавшие хозяйством города, полицейскими делами и судом. Губные и земские учреждения отмирают; губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти на местах. В городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам⁵.

Развитие местного самоуправления продолжилось и в правление Екатерины II. В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи», созданное по причине того, что существующие губернии были слишком обширны, что приводило к необходимости изменения структуры губернского управления с целью увеличения эффективности управления на местах. Было увеличено число губерний до 51, столичные и крупные губернии возглавлялись сановниками и наместниками, ответственными перед императрицей, наделявшимися чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями.

Важным актом, определяющим основы городского самоуправления, являлась принятая в 1785 году «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи». Жалованная грамота окончательно закрепила систему сословного управления горожан. Согласно ей, все городские жители делились на 6 разрядов:

• настоящие городовые обыватели (домо - и землевладельцы);
• гильдейское купечество;
• цеховые ремесленники;
• иногородние и иностранные гости;
• "именитые граждане" (торговцы, предприниматели, люди свободных профессий);
• посадские.

Создавались новые формы  городского самоуправления:

• горожане всех разрядов составляли общую градскую думу, собиравшуюся не реже 1 раза в 3 года; дума ведала нуждами городского хозяйства и избирала шестигласную думу - по 1 гласному от каждого разряда;
• собрание градского общества включало в себя горожан, уплативших налог не менее 50 руб; оно избирало городского голову, бургомистра и других должностных лиц;
• шестигласная дума была исполнительным органом, но компетенция ее была сильно сужена: из полномочий местного самоуправления исключались полицейская и фискальная функции. Таким образом, она занималась лишь городским благоустройством.

Доходы городской казны  были минимальны, в то время как  расходы включали в себя содержание администрации, полиции, тюрем и т.п.

В результате к XIX в. общие  градские собрания и общие градские думы практически перестают созываться. Шестигласные думы деградируют и занимаются лишь надзором за торговлей и благоустройством городов.

Последующие значительные реформы самоуправления были осуществлены лишь в начале 60-х гг. XIX в.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы ставили своей целью децентрализацию управления и развитие местного самоуправления в России. В их основе лежало 2 основных идеи: выборность органов местного самоуправления и обеспечение реальной финансовой основы его деятельности.

1 января 1864 г. было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях, согласно которому земства становились всесословными органами, что обеспечивалось, к примеру, делением избирателей на 3 курии:

• землевладельцев всех сословий,
• горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
• сельских обществ.

Земское собрание собиралось ежегодно не позднее октября на 10-дневную  сессию; председателем являлся уездный  предводитель дворянства. Согласно Положению 1864 года, в компетенцию земств входили:

• устройство и содержание местных путей сообщения;
• развитие местной торговли и промышленности;
• народное продовольственное дело;
• земская почта;
• земские школы, больницы, богадельни и приюты;
• постройка церквей и тюрем. ⁶

Накануне Февральской  революции 1917 г. земства были организованы в 43 губерниях по всей России.

Таким образом, можно  выделить основные принципы местного самоуправления в дореволюционной  России:

• многообразие форм организации местного самоуправления, вызванное многочисленными особенностями социально-экономического развития отдельных территорий;
• неучастие органов местного самоуправления в активной политической жизни;
• разграничение предметов ведения между уровнями власти;
• передача местному самоуправлению относительно широких прав в экономической и хозяйственной области

Тем не менее, накопленный опыт местного самоуправления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт с революцией и установлением советской власти.

 

Советский период

Несмотря на то, что Россия не была лишена опыта местного самоуправления, для правовой науки такие понятия как «местное самоуправление» или «муниципальная служба» являются относительно новыми, т.к. в юридической литературе до конца 80-х гг. XX века, а также ни в одной из советских конституций, данные термины не употреблялись. Это связано с тем, что с первых дней своего существования Советы депутатов стремились сменить органы местного самоуправления или поставить их под свой контроль.

После революций и  прихода к власти большевиков в стране складывается единая система Советов, в которой нашел организационное оформление принцип диктатуры пролетариата. Название Советов  было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. Вся власть в стране в центре и на местах принадлежит Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.⁷ Во главе всей системы Советов находился Всероссийский съезд Советов, а органами Советской власти на местах являлись областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов, городские и сельские Советы. Вся система органов государственной власти строилась на основе принципа демократического реализма.⁸

В целом, местное самоуправление в советский период рассматривалось как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Наиболее последовательно позиция советской школы права по поводу местного самоуправления была изложена А.Н. Лукьяновым: «Конституция СССР 1977 года и действующие Конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органа государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как "местное самоуправление"».⁹