История развития местного самоуправления в России в XVIII веке

Введение

 

Радикальные реформы государственного аппарата были проведены в начале XVIII в. Петром I и завершены в царствование Екатерины II во второй половине XVIII в.

Бесспорно, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЕТР I: РУСЬ - ГОСУДАРСТВО, ПЕТРУ ВРУЧЕННОЕ  
 
Имя Петра Великого всегда связывают с реформами в России. Реформировалась, и причем радикально, система управления русским государством. Реформы сопровождались резким усилением центральной власти и ослаблением местного самоуправления (как и следует из общей теории, согласно которой в чрезвычайных обстоятельствах централизация власти необходима в том числе и для скорейшего выхода их них).  
Время царствования Петра I - 1689 - 1725гг., конец XVII, начало XVIII века. Борьба России за выход к Балтийскому морю диктовала необходимость реформирования армии, а чтобы сделать это как следует, необходимо было, как оказалось, изменить всю систему управления государством. Мы здесь подробно остановимся на реформах органов государственной власти, местного управления и административно-территориального устройства России.  
Деятельность Петра ассоциируется со становлением абсолютной монархии в России. В 1722г. издается "Указ о наследии престола", согласно которому монарх по собственной воле мог назначать наследника престола. Феофан Прокопович, написавший по просьбе Петра "Правду воли монаршей", утверждал, что воля монарха - единый юридический источник закона.  
И действительно монарх (Петр I):  
- являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений, присутствие монарха в определенном месте прекращало действие всех других властей в этом месте, и вся власть переходила к нему;  
- монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины;  
- монарх являлся верховным судьей и источником всей судебной власти, его решения отменяли любые решения любых других органов, он обладал правом помилования и правом выносить смертные приговоры, мог решать дела, не урегулированные законодательством, достаточно было его воли;  
- монарх был верховным главнокомандующим.  
Реформа высших органов государственной власти, закрепившая усиление центра, началась с 1699г., когда прекратились пожалования в члены Боярской Думы (высшего аристократического совещательного органа при царе), а в 1701г. функции Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Конзилию министров (8 - 14 человек). Канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения.  
В 1711г. Указом царя был образован Сенат - орган, который должен был временно замещать царя, когда тот находился в военном походе. В скором времени он превратился в постоянно действующий орган. К компетенции Сената относились судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия; Сенатом осуществлялся анализ материалов, представляемых государю; в круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, входили важнейшие дела с мест (о войне и бунтах), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов. В 1722г. Сенат получил право издавать собственные указы и стал таким образом высшим центральным органом управления, стоявшим над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). После образования Сената прекратили свое существование Конзилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719). Та же судьба постигла и Боярскую думу. Аристократический орган (Дума), основанный на принципе местничества, исчезает окончательно, его заменяет бюрократический орган (Сенат). Сенат состоял из присутствия - места, где принимались решения, и канцелярии во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Все решения принимались коллегиально консенсусом. В 1712г. в Сенате образовалась Расправная палата, рассматривавшая в качестве апелляционной инстанции дела местных судов и администрации. Первоначально Сенат состоял из 9 человек, назначенных Петром, но с 1718г. в состав Сената, кроме назначенных царем, вошли также все президенты созданных коллегий. Для контроля за деятельностью Сената со стороны императора при сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора, при этом с 1715г. генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и контролировал его деятельность. При Сенате образовывались также должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).  
Радикально реформирована была и система центральных отраслевых органов - приказов: они стали заменяться коллегиями (прототипами будущих министерств). Отметим здесь образование в 1689г. Преображенского приказа. С 1697г. он ведал розыском и судом по важнейшим политическим и воинским делам, в дальнейшем он превратился в орган политического сыска и был подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Созданный в конце XVIIв. в том или ином виде этот орган дошел до наших дней, и нет никакой уверенности в том, что он прекратит свое существование в ближайшем будущем.  
Система коллегий начала складываться с 1717г. В декабре 1718г. был принят реестр коллегий, а к 1722г. вновь созданные 12 коллегий (Иностранных дел, Казенных сборов, Юстиции, Ревизионная, Военная, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контора, Берг-коллегия, Мануфактур, Вотчинная и, наконец, Преображенский приказ) заменили собой прежнюю систему приказов. Кроме руководителей, в состав коллегий входили советники, асессоры, секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подъячие. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720). В том же году коллегиям предписывалось начать производство дел “новым порядком”. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Самым существенным в системе коллегий, отличавшим их от приказов, были принципы их формирования. Вместо принципа местничества (человека на должность назначали по его происхождению, родословной), отмененного постановлением 1682г., вводились новые принципы формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам), закрепленные в Табели о рангах (1722г.).  
Чрезмерная централизация отраслевого управления требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIIIв. сложились две системы таких органов: прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и фискалитет во главе с обер-фискалом Сената. Фискалы должны были доносить о государственных, должностных и иных преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. Контрольные органы, естественно, подчинялись императору.  
Обратимся теперь к реформе административно-территориального устройства Российской империи. В 1708г. был подписан Указ об учреждении губерний. Россия делится на 8 губерний, в том числе и на Ингерманландскую, в 1710г. переименованную в Санкт-Петербургскую. В 1713г. число губерний возросло до 11, причем, в их пределах располагались все 339 российских городов. С 1713г. столицей России стал Санкт-Петербург. Во главе губерний стоял губернатор или генерал-губернатор (Азовская и Петербургская губернии), подчинявшиеся непосредственно царю и объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Губернаторам подчинялись 4 помощника по отраслям управления. Губернии в свою очередь делились на провинции, а те - на уезды. Во главе провинции стоял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. В 1719г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, управление которыми осуществляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Снова налицо жесткая пирамида власти с императором на вершине.  
Рассмотрим, наконец, систему местных органов власти. К концу XVIIв. назначаемые царем на места воеводы вытеснили по всей территории страны выборные местные органы (губные и земские избы). В процессе реформ Петра эта система слегка меняется. В 1699г. в каком-то смысле воссоздаются органы городского самоуправления. Из-под власти воевод выводятся посадские люди. Они получают право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент. Избы подчинялись только Ратуше в Москве. Их относительная самостоятельность длилась недолго: в 1718-1720гг. вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору. Общее управление осуществлял Главный магистрат. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, возглавляемые президентом, в которые входили 2-3 бурмистра и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались из “граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных”. В ведении магистратов находились полицейские, финансовые и хозяйственные дела города. В первой четверти XVIIIв. стало юридически оформляться городское сословие. По регламенту Главного магистрата 1721г. оно стало делиться на регулярных граждан и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы, серебряных дел мастера) и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Создавались также цеховые организации, руководимые старшинами. И гильдии, и цеха подчинялись магистратам. Система городского управления стала корпоративной, однако, существенно более бюрократичной и централизованной.  
В 1702г. вводится система воеводских товарищей, выборных от местного дворянства, для контроля за старой администрацией (воеводские товарищи заменили институт губных старост). После образования провинций в 1719г. ландратные комиссии, избранные из местного дворянства, контролировали администрации уездов и округов-дистриктов (административные единицы, на которые делились провинции). Однако, в том же году воеводам было поручено наблюдение за “хранением государственного интереса”, принятие мер государственной безопасности, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. Т.е. и здесь государство в конце концов все взяло под свою опеку.  
Следует признать, что Петр добился решения чрезвычайно важных для России задач, но добился этого чрезвычайными методами с помощью черезмерной централизации власти в своих руках. В дальнейшем мы покажем, что в обычных обстоятельствах, наиболее эффективно решать государственные вопросы другими методами. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЕКАТЕРИНА II: ПЕРВАЯ РОССИЙСКАЯ ОТТЕПЕЛЬ  
 
В первой четверти XVIIIв. в России складывается абсолютная монархия - система, при которой вся власть принадлежит одному человеку - монарху, а государство вмешивается и регулирует практически все сферы деятельности населения (то, что в настоящее время называется тоталитаризмом). Связывают этот процесс с именем Петра I, прорубившего-таки своими реформами окно в Европу.  
Примерно через 40 лет после его смерти на престол гвардейцы возвели Екатерину II. Россия к тому времени стала сильным стабильным государством, сверхцентрализация власти, введенная Петром, перестает быть необходимой и неизбежной. Время царствования Екатерины получило название просвещенного абсолютизма, и, действительно, права и свободы даруются широким слоям российского населения (что-то типа хрущевской оттепели), развиваются процессы децентрализации власти и становления местного самоуправления. Сходные процессы, только в существенно более сжатом масштабе времени и ускоренном режиме, идут сейчас в России. Октябрь 1993 - чрезвычайные обстоятельства, разгон представительной власти, захват всей власти Президентом. С 1995г. обстановка более или менее стабилизируется, восстанавливаются выборные органы власти в субъектах федерации и органы местного самоуправления. В таких обстоятельствах очень полезно иногда обращаться к прекрасной школе: русской истории.  
Екатерина Великая - время царствования 1762-1796гг. Высшими органами государственной власти при ней являлись: Императорский Совет, который в 1769г. заменяется Советом при высочайшем дворе, - орган, занимавшийся внутренней политикой; Сенат, который с 1763г. превращается в высшее административно-судебное учреждение. Сенат состоял из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй - собственно судебными делами, третий - делами провинций, четвертый - военными делами, пятый - местной администрацией и шестой - местными судами. На вершине пирамиды находилась самодержица всероссийская - государыня-императрица. Однако, в отличие от Петра, когда единственным источником права и закона считалась воля государева, Екатерина провозглашает идею “законной монархии”, отмечает необходимость проведения реформ с целью улучшения государственного строя и укрепления законности (Наказ 1766г.).  
В 1767г. начинается работа над Уложением, которое должно было изменить систему права в России. В состав комиссии, разрабатывавшей Уложение, избирались представители от центрального управления, от уездного дворянства, от жителей каждого города, от пехотных солдат, государственных крестьян и др. Т.е. представительство действительно было широким, и работа велась серьезно. Эта и другие частные комиссии, работавшие над Уложением, подготовили материалы, ставшие основой важнейших правовых актов Екатерины. Рассмотрим их подробнее.  
В 1775г. вступают в силу “Учреждения для управления губерний всероссийской империи”. Число губерний при этом примерно удваивалось (стало около 50). Основной целью деления было сделать губернии приблизительно равными по численности населения (400000 человек). Губернии делились на уезды по 30000 человек. Ни географические, ни национальные особенности не учитывались. (Вспомним деление Ленинграда на районы, когда главным критерием было примерно равное число коммунистов, стоявших на учете в районе). Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый царицей. Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избираемый уездным дворянством, он возглавлял коллегиальный орган управления (нижний земский суд), в котором работали два заседателя. Постепенно начал набирать силу процесс децентрализации власти на местах. Так, Санкт-Петербургская губерния устроилась на основании Учреждения в 1780г. Выборы на избираемые должности прошли 19 мая того же года.  
Следующий важный правовой акт - Устав благочиния 1782г. Устав регламентировал систему полицейских органов, их структуру и основные направления деятельности. Руководство полицией возлагалось на губернские власти, однако, децентрализация началась и здесь. Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния - коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант (городничий), приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от граждан ратманы-советники.  
В 1785г. Екатерина II издает два важнейших (или, как сказали бы сейчас, судьбоносных) документа: Жалованную грамоту дворянству и Жалованную грамоту городам.  
“Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства” - полное название грамоты - состояла из вводного манифеста и четырех разделов, содержащих 92 статьи. В грамоте определялись принципы дворянского т.е. сословного самоуправления, личные права дворян и др. Дворянское самоуправление заключалось в следующем: в губерниях и уездах дворяне образовывали общество или Собрание, которое, согласно грамоте, наделялось правами юридического лица, имело собственное имущество, финансы, могло создавать учреждения, нанимать служащих. Собрание имело право делать представления местным властям, центральным органам управления и самой императрице по вопросам “общественной пользы”. В состав Собрания входили все дворяне, у которых были имения в данной губернии. В уездах избирались уездные предводители дворянства. Раз в три года из уездных предводителей губернское Собрание избирало губернского предводителя дворянства. Кандидатура губернского предводителя утверждалась губернатором или представителем царя в губернии. Собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции.  
Жалованная грамота городам (полное название “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”) состояла из манифеста, 16 разделов, содержащих 178 статей. Грамота определяла статус городского населения и организацию городского самоуправления. Грамота определяла создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения.  
Городское население делилось на шесть категорий: “настоящие городские обыватели“, имеющие в городе дом и иную недвижимость; купцы 1, 2 и 3 гильдий (1 гильдия - капитал от 10 до 50 тысяч рублей; 2 гильдия - от 5 до 10 тысяч; 3 гильдия - от1 до 5 тысяч); состоявшие в цехах ремесленники; иногородние и иностранные гости (купцы); именитые граждане (ученые, художники, музыканты, чиновники городской администрации, капиталисты и банкиры с капиталом более 50000 рублей); прочее посадское население. Горожане образовывали “общество городское”, участие в котором ограничивалось только имущественным цензом (уплата налога не менее 50 рублей в год) и возрастным цензом (не моложе 25 лет), избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей (на год).  
Городское общество избирало представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на три года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно. К слову, в Петербурге должность городского головы, избираемого городским обществом, была введена в 1767г. Первым городским головой нашего города был обер-комендант, генерал-поручик Н.И.Зиновьев.  
Функции Думы: ведать всем, что для города "потребно, выгодно и полезно"; заботиться о городском хозяйстве, о приращении городских доходов, о безопасности и благосостоянии городских жителей и о благообразии города. В настоящее время все эти предметы ведения относятся к вопросам местного значения, к вопросам обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения.  
Судебная власть была отделена от Думы (разделение властей на местах).  
Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору. К нему она обращалась с ходатайствами о пользах и нуждах города; от него исходили предложения Думе, на которые она давала "пристойные ответы"; к нему поступали ежегодные ведомости о доходах и расходах. Расходы допускались на содержание магистрата и городских служащих, на содержание городских школ и других заведений приказа общественного призрения, на городские строения. Кроме этого, Дума могла ходатайствовать о любых полезных для города с ее точки зрения затратах, если находились свободные деньги, и такие ходатайства, как правило, удовлетворялись.  
Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Число гласных петербургской общей думы первого трехлетия (открылась в 1786г.) неизвестно, но 12 лет спустя их было 94. Орган был действительно всесословным, избирались гласные от всех шести категорий городского населения. Городское общество во время первых выборов в Общую Думу состояло примерно из 7000 человек. В год воцарения Екатерины в Санкт-Петербурге проживало 60000 человек, из них половина военные, в год ее смерти население города перевалило за 200000, т.е., хотя население и привлекалось к управлению городом, но не все, а только небольшая часть.  
Шестигласную Думу избирала Общая Дума из своей среды. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов. Представительство городского населения в Шестигласной Думе было крайне неравномерным: купечество имело всего 3 гласных, городские обыватели - 10, именитые граждане - до 7, по 1 от иногородцев и от иностранных гостей (от каждого народа особо). Однако, все гласные одного состояние или одной группы имели только один голос, и в Думе оказывалось всего 6 голосов.  
Так тогда управлялись российские города. Конечно самоуправление контролировалось государственными органами; конечно усиливался процесс закрепощения крестьян (особенность российского абсолютизма), но все равно, время Екатерины Великой - первая ласточка реформ Александра II, первая российская оттепель.