Местная администрация в системе органов местного самоуправления

Так, Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования на правовые акты, изданные главой администрации г. Краснодара, утвержденный постановлением главы города от 15 октября 2003 г., предусматривает, что протесты и представления прокурора регистрируются в общем отделе администрации вне очереди и в первоочередном порядке направляются главе администрации. С резолюцией главы администрации прокурорский акт направляется в правовой департамент. После этого опротестованный акт и копия протеста направляются в подразделение администрации, которое готовило проект документа. Это подразделение дает заключение по существу акта прокурорского реагирования. Далее правовой департамент подготавливает служебную записку на имя главы администрации о полном (частичном) удовлетворении протеста, соответствующее подразделение администрации готовит проект правового акта о внесении изменений в опротестованный документ или его отмене. Ответ направляется прокурору или его заместителю в сроки, указанные в Законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Гражданский процессуальный кодекс РФ дает право прокурору оспаривать нормативные правовые акты органов местного самоуправления в суде. При необходимости прокурор вправе также подавать в суды заявления в интересах защиты прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии обратиться в суд. Исследователи отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов местного самоуправления, как превышение ими предоставленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, нарушение бюджетного и административного законодательства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных образований, ограничение ряда прав граждан.88 
         Финансы местного самоуправления и соблюдение муниципальными органами финансово-бюджетного законодательства могут быть предметом государственного контроля со стороны ряда специальных государственных органов - Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ, подразделений Министерства финансов РФ и Федерального казначейства РФ, налоговой службы, банковского контроля и др. У одной группы контрольных органов воздействие на органы местного самоуправления начинается еще на стадии формирования местных бюджетов, поскольку от них зависит удовлетворение запросов муниципальных образований. Такое воздействие продолжается и в ходе исполнения местных бюджетов. Некоторые органы больше сосредоточены на текущей финансовой деятельности местного самоуправления, на соблюдение в ней требований законодательства. 
          Другие отраслевые виды контроля и надзора - природоохранный, экологический, санитарный, за безопасным ведением работ и др. - в большей мере распространяются на муниципальные предприятия и учреждения. Однако в определенной мере эти виды контроля и надзора касаются и деятельности непосредственно представительных органов, глав муниципальных образований и глав местной администрации в части и текущей их деятельности, и принятия правовых актов. 
А какие еще, если следовать формулировке ч. 1 ст. 77 Федерального закона 2003 г. №131- ФЗ "другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"? Некоторые авторы считают отдельным видом государственного контроля регистрацию уставов муниципальных образований, а также вносимых в них изменений органами юстиции. Для такого вывода есть основания, поскольку в связи с регистрацией компетентные органы обязательно проверяют соответствие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.  В ст. 21 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" говорится, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ "вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд". Поскольку согласно Конституции РФ органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, то их реализация подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон 2003 г. (ст. 19) предписывает определять в законах о передаче государственных полномочий порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий и наименование органов, производящих этот контроль. Кроме того, Закон 2003 г. обязал органы местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением делегированных полномочий. В случае нарушений органами местного самоуправления законодательства при реализации государственных полномочий органы государственной власти уполномочены давать органам местного самоуправления обязательные к исполнению предписания. Если осуществление государственных полномочий идет неудовлетворительно и с нарушением законодательства, закон о передаче таких полномочий может быть отменен в установленном порядке. В законах субъектов РФ конкретизируются положения федерального законодательства, определяются способы и механизмы контроля в связи с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, в Законе Ленинградской области от 23 июня 1997 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией" (в ред. от 28 июля 2003 г.) предусмотрено, что контроль в указанной сфере возложен на законодательное собрание и правительство Ленинградской области. Законодательное собрание контролирует соблюдение законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, а также контролирует целевое использование органами местного самоуправления финансовых средств, выделенных на реализацию отдельных полномочий Ленинградской области.89 Правительство области проводит проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и по их результатам принимает меры по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений. Для этого правительство в лице отраслевых органов исполнительной власти области получает устные и письменные объяснения от органов и должностных лиц местного самоуправления об устранении выявленных нарушений, при необходимости проводит правовую экспертизу муниципальных правовых актов, принятых в связи с исполнением переданных полномочий. При выявлении фактов ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления правительство Ленинградской области вправе внести в законодательное собрание проект закона об изъятии у органов местного самоуправления переданных полномочий. Принятие такого закона влечет прекращение финансирования соответствующего направления деятельности. Помимо этого правительство и законодательное собрание области вправе обратиться с предложениями о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о передаче отдельных государственных полномочий, к должностным лицам и органам местного самоуправления, уполномоченным налагать такие взыскания. К выборным лицам взыскания не применяются, однако, как указывалось ранее, может быть поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий.90

4.2 Внутримуниципальный контроль

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в достаточной мере закрепляет контрольные функции внутри самого муниципального образования. В первую очередь следует назвать полномочия основного участника муниципальных отношений - населения. Согласно ч. 5 ст. 36 Закона глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования. В свою очередь, каждый депутат подотчетен и подконтролен своим избирателям. Все иные выборные должностные лица также напрямую зависят от населения и могут быть отозваны избирателями. 
          В качестве исключительной прерогативы представительного органа муниципального образования Закон называет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения (п. 5 ч. 10 ст. 35). Следовательно, все органы и должностные лица независимо от порядка формирования подконтрольны представительному органу. Глава местной администрации, назначаемый на должность на контрактной основе представительным органом, не является исключением из этого правила. 
          Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципе единоначалия, отвечает за работу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, обязан контролировать деятельность всех подразделений администрации и ее должностных лиц. Руководители отделов, управлений, комитетов и других подразделений администрации обеспечивают их деятельность, что невозможно без контроля за деятельностью подчиненных.

Контрольный орган муниципального образования наделен общей компетенцией. Все бюджетно-финансовые и имущественные отношения находятся в его поле зрения. Все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять информацию в пределах компетенции контрольного органа.91 Более того, в компетенции контрольного органа находятся все организации на территории муниципального образования, имеющие отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом. Наиболее распространенный вид контрольных органов муниципальных образований – контрольно - счетные палаты с преимущественно финансовым содержанием деятельности. 
         Муниципальные правовые акты помимо контрольных органов экономической направленности предусматривают возможность создания и иных контрольных органов, осуществляющих свои функции в различных сферах деятельности муниципального образования. Положение о контрольно-аналитическом управлении администрации города Краснодара, утвержденное решением городской Думы от 25 апреля 2003 г., помимо контроля за исполнением нормативных правовых актов предусматривает работу с обращениями граждан, контроль за соблюдением интересов города в делах о несостоятельности (банкротстве). Согласно Положению о департаменте муниципального контроля и кадровой политики администрации города Волгограда, утвержденному главой администрации города 24 мая 2000г., основными задачами департамента являются разработка и реализация программ муниципального и общественного контроля, разработка программ подготовки резерва и обучения кадров администрации и контроль за их исполнением, контроль за реализацией комплекса мероприятий по предотвращению утечки информации и ее искажения. В Положении о муниципальном земельном контроле, утвержденном земским собранием Грязовецкого района Вологодской области 19 июня 2003 г., предусматривается, что земельный контроль на территории района осуществляют отдел архитектуры, комитеты по охране окружающей среды и по управлению имуществом. В задачу этих подразделений входит контроль: за рациональным использованием земель; предупреждением ухудшения экологической обстановки на земельных участках; за своевременным внесением платежей за пользование землей; за правильным оформлением землеустроительных документов; за соблюдением строительных норм и правил при застройке земельных участков. 
Экологический контроль согласно Положению о муниципальном контроле в области охраны окружающей среды на территории Вожегодского муниципального района Вологодской области от 15 мая 2003 г. осуществляет отдел промышленности, природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации района совместно с главами сельских администраций во взаимодействии с органами государственной власти области и общественными организациями. Они осуществляют контроль за соблюдением стандартов и правил в области охраны окружающей среды, за выполнением заключений городской экологической экспертизы за работой очистных сооружений, сохранностью зеленых насаждений.92

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

В данной дипломной работе были изучены полномочия местной администрации, её структура, правовой статус и полномочия главы местной администрации, ответственность должностных лиц.

Делая вывод, хотелось бы отметить, что местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве. Местное самоуправление - не только дань демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Многообразие организационных форм, использование местных ресурсов, которые могут быть незаметными на общегосударственном уровне, позволяют местному самоуправлению гибко реагировать на вызовы и угрозы, возникающие в процессе функционирования и развития общества и государства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления местной администрации - исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Главная цель Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, а это возможно только в том случае, если за каждым уровнем власти закрепляется строго определенный перечень полномочий и достаточные для их исполнения доходные источники.

Многие граждане продолжают относиться к местной власти как к «исполкому». Муниципалитет - это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и т.д. Таким образом, людьми не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.

Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в провинции - малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.

Как показывает практика, местный уровень власти это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого, критериям тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан в городах, поселках, селах, хуторах. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Во всех своих проблемах и трудностях население винит местную власть и, в первую очередь, главу администрации.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорий непосредственно населения муниципальных образований. Прослеживается четкая связь между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти необходимо приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления, а именно местной администрации.

Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение необходимо:

1. Донесение до людей объективных  сведений о возможностях местного  самоуправления в самых разных  рамках - от образовательных учреждений  до средств массовой информации.

2. Наличие организационных структур, создаваемых населением для решения  местных вопросов, процедур прямого  волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости  от населения создаваемых им  органов (необходимость создания  территориальных органов местного самоуправления).

3.Наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

4.Повышение политической культуры населения муниципального образования, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Местную власть критикуют за то, что в решении вопросов жизнеобеспечения, органы местного самоуправления проявляют пассивность, однако во многом это происходит не по вине администрации поселения, а из-за сложной неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать. У главы администрации нет финансовой возможности для решения этих проблемных вопросов. У главы администрации практически нет прав - только обязанности, нет административных рычагов воздействия.

Для эффективной работы местной администрации необходимо внести ряд предложений по совершенствованию ее работы:

1. Включить в перечень полномочий органов местного самоуправления (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ) пункт, наделяющий органы местного самоуправления полномочием по организации и осуществлению контроля за соблюдением и исполнением организациями и гражданами требований, установленных муниципальными правовыми актами по вопросам местного значения.

2. Предусмотреть для органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов право наложения административных взысканий по некоторым видам правонарушений.

3.  Принять федеральный правовой акт, ограничивающий количество и определяющий процедуры проверок деятельности органов местного самоуправления различными федеральными ведомствами, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, законодательно ограничить количество одновременно проводимых выездных проверок и определить предельные сроки ответов на запросы проверяющих органов.

4. Что касается проблем поселений. На сегодняшний день не решен вопрос обеспечения финансирования тех функций органов местного самоуправления, которые к ним по закону не относятся, но которые им решать необходимо (жилищные, земельные, градостроительные). К примеру, разработка генеральных планов, правил землепользования и застройки необходимы каждому муниципалитету, но эта работа требует больших финансовых затрат.

5. Очень часто поднимается вопрос  формирования налоговой базы. Сегодня  местные налоги составляют незначительную часть в местном бюджете. Таким образом, софинансирование из вышестоящих бюджетов ограничивает органы местного самоуправления в реализации собственных финансовых программ.

Таким образом, вопреки замыслам законодательной реформы, самостоятельность и финансовая автономия муниципальных образований не обеспечены, муниципальные образования оказываются включенными в единую вертикаль исполнительной власти.

На основании всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что роль местной администрации в системе органов местного самоуправления очень велика, но необходимо усовершенствование законодательства в сфере развития местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературных источников

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года;
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями);