Муниципальные выборы и их правовой статус

В ФЗ №67-ФЗ не устанавливается порядок участия в выборах региональных отделений и иных подразделений политических партий - избирательных объединений. Этот вопрос, согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях», решается политической партией в своем уставе, т.е. региональные отделения политической партии вправе принимать участие в выборах органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления лишь в случаях, предусмотренных уставом политической партии При этом в уставе политической партии могут содержаться положения, во-первых, о наделении созданных на момент принятия устава и создаваемых новых региональных отделений политической партии правом принимать участие в выборах органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц соответствующего уровня, т.е. эти положения могут носить общий характер, во-вторых, об органе (органах), который правомочен решать вопрос участия в выборах региональных отделений политической партии, при этом его (их) полномочия могут быть обозначены либо в общем плане, либо определены конкретно и исчерпывающим образом..

Помимо требования о наделении регионального отделения правом участвовать в выборах либо уставом политической партии, либо органом политической партии, уполномоченным на то уставом, необходимо соблюдение следующих требований: политическая партия, региональное отделение которой наделяется правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов, должна пройти государственную регистрацию в федеральном регистрирующем органе (Федеральной налоговой службе), осуществляемую на основании решения, принятого уполномоченным государственным органом - Федеральной регистрационной службой см. пункты 1 и 2 статьи 15 Федерального закона «О политических партиях»; само региональное отделение должно быть зарегистрировано регистрирующим органом в субъекте Российской Федерации; до дня официального опубликования решения о назначении (проведении) соответствующих выборов в федеральный уполномоченный орган (Федеральную регистрационную службу) политической партией должны быть предоставлены документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Что касается приобретения статуса избирательного объединения иными структурными подразделениями политической партии при проведении выборов соответствующего уровня, то такая возможность предусмотрена. Однако пункт 2 статьи 35 ФЗ №67-ФЗ в части порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями отсылает к нормам Федерального закона «О политических партиях», согласно которому (пункт 2 статьи 36) правом принимать участие в выборах наделяется сама политическая партия и в случаях, предусмотренных ее уставом, региональное и иные отделения политической партии. Наделение правом выдвижения кандидатов, списков кандидатов иных структурных подразделений политической партии (т.е. местных отделений) пунктом 2 статьи 25 и пунктом 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» предусматривается непосредственно в отличие от прежней его редакции.

При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательными объединениями являются помимо политических партий также иные общественные объединения при соблюдении или наличии следующих условий: 1) статус избирательного объединения могут приобрести общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации и общественного движения (статьи 7-9 Федерального закона «Об общественных объединениях»); 2) в уставе общественной организации, общественного движения должно быть предусмотрено участие в выборах. Следует отметить, что указанная запись может быть совершена не только в момент учреждения (первоначального принятия устава), в последующем в устав также могут быть внесены изменения и дополнения, предусматривающие участие данной общественной организации (движения) в выборах; 3) если общественная организация, общественное движение, отвечающее вышеназванным требованиям, приобрели статус юридического лица в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне; 4) согласно Федеральному закону от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» ФЗ от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание Законодательств РФ. 2002. № 12. Ст. 1093. и статье 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» решение о государственной регистрации общественного объединения (организации, движения) принимается федеральным органом юстиции (Федеральная регистрационная служба См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» и «Положение о Федеральной регистрационной службе» // Российская газета. 2004. 19 окт. № 230; СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4110; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 183 «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 50.) или его территориальным органом, а внесение соответствующих сведений в единый государственный реестр юридических лиц осуществляется уполномоченным регистрирующим органом (Федеральная налоговая служба и ее территориальные налоговые органы). При наличии вышеперечисленных условий общественная организация, общественное движение приобретает статус избирательного объединения, если было зарегистрировано не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления досрочно - не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования, либо если в указанные сроки были внесены соответствующие изменения и дополнения. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественной организации (движения), т.е. на такие изменения и дополнения, которые не затрагивают вопроса их участия в выборах Сергеев А.А. «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов». / А.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право 2004 №2. С. 27-30.

В ходе анализа было замечено, что редакция федерального закона о политических партиях, действовавшая до августа 2005г., допускала участие в выборах только региональные отделения политических партий. Местные отделения не могли выступать при проведении выборов в качестве избирательных объединений. Это препятствовало вовлечению партийных структур в избирательный процесс на муниципальном уровне. Федеральный закон о политических партиях в редакции от 21 июля 2005г. указывает, что в выборах вправе принимать участие в соответствии с уставом политической партии ее региональные отделения и иные структурные подразделения. Это дает «зеленый свет» развитию местных отделений политических партий и их активному вовлечению в политический процесс на муниципальном уровне.

Правовой статус наблюдателей - составная часть института наблюдения на выборах, который, в основном, регулируется федеральным уровнем и является важной юридической гарантией конституционного и международного принципа открытых и гласных выборов.

Наблюдатель - гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума Колюшин Е.И. Муниципальное право России. Методические рекомендации. - М.: Изд-во МГУ, 2002. - С.32.

Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, а также депутаты и члены комиссий с правом решающего голоса (пункт 4 статьи 30 ФЗ №67-ФЗ). Не допускается установление каких-либо иных, кроме установленных ФЗ №67-ФЗ, ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении для голосования, наблюдения за проведением голосования, подсчетом голосов избирателей (участников референдума), составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий протоколов об итогах голосования.

Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы, которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений в части невозможности совмещения статуса наблюдателя со статусом лиц, перечисленных в пункте 4 статьи 30 ФЗ №67-ФЗ. Указание каких-либо дополнительных сведений о наблюдателе, а в случае направления наблюдателя кандидатом, его доверенным лицом, инициативной группой по проведению референдума и проставление печати не требуются. Направление действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется Колюшин Е.И. Указ. соч. С.32.

Наблюдатели вправе присутствовать в помещениях для голосования, в помещениях, где проводится подсчет голосов и составление протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, референдума с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей (участников референдума), при этом он праве знакомиться не только со списком избирателей (участников референдума), но и реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования, наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям (участникам референдума), получать от соответствующей комиссии заверенные копии протоколов от итогах голосования, о результатах выборов, референдума, осуществлять иные полномочия, указанные в законе.

Наблюдатель вправе носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию. При этом законом может быть предусмотрено, что форма нагрудного знака устанавливается комиссией, организующей выборы, референдум.

Проведя анализ деятельности наблюдателей, можно сделать вывод, что на практике деятельность наблюдателя нередко совпадает с деятельностью членов участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Члены комиссии с правом совещательного голоса фактически осуществляют наблюдение и не принимают участия в работе комиссии. В результате члены участковой комиссии с правом решающего голоса не всегда видят разницу между указанными выше лицами, соглашаются с тем, что наблюдатель выполняет полномочия члена комиссия с правом совещательного голоса, и наоборот.

При поведении муниципальных выборов осуществлять наблюдение могут и иностранные (международные) наблюдатели.

В настоящее время отсутствует федеральный закон, регулирующий деятельность иностранных (международных) наблюдателей применительно к муниципальным выборам.

Муниципальное законодательство допускает применение избирательных процедур для формирования (наделения полномочиями) довольно значительного количества муниципальных органов и должностных лиц, важно лишь, чтобы выборы соответствующих органов и должностных лиц были предусмотрены уставом муниципального образования. По моему мнению, субъектам Федерации следует всецело способствовать расширению практики формирования органов и наделения полномочиями должностных лиц муниципальной власти путем выборов, что может прибавить таким органам легитимности, способствовать улучшению прямых и обратных связей между этими органами и их должностными лицами и населением муниципальных образований.

В юридической литературе по проблемам выборов термин «принцип» Матвеев Р.Ф. Избирательное право и избирательная система. / Р.Ф. Матвеев - М., Посткриптум, 2008.- 480 с. С.173 используется в нескольких сочетаниях: «принципы избирательного права», «принципы избирательной системы», «принципы выборов», «принципы организации и проведения выборов», «принципы избирательных прав» и т.д. По поводу перечня принципов и их классификации среди ученых также нет единства мнений, эта проблема находится еще в стадии становления и разработки. Не будет преувеличением сказать, что вопрос об избирательных принципах представляет собой одну из ключевых характеристик современного избирательного права России.

Следует отметить, что в юридической литературе практически не получил освещения вопрос о принципах муниципального избирательного права, представляющий несомненный теоретический и практический интерес, поскольку практика проведения муниципальных выборов отличается значительным своеобразием по сравнению с практикой проведения выборов в органы государственной власти.

Полный перечень международных документов, в той или иной степени предусматривающих требования, предъявляемые к государствам в плане проведения демократических выборов, содержит более двадцати названий. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы. Всеобщая декларация прав человека Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 14 - 20., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» (Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII) // "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 12, 1994, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.).

Помимо понятия «принципы избирательного права» или схожих с ним понятий, в литературе по избирательному праву и процессу все чаще используется термин «международные избирательные стандарты», который вошел и в ряд нормативных правовых актов, в частности, Кишиневскую Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -- участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г., ратифицированную Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах -- участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г., ратифицированную Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 2006. N 2. С. 18 - 34.. Так, например Конвенция гласит, демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц. Стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.