Муниципальные образования. Муниципальная собственность

Введение.

 

 

 

1. Муниципальное образование. Виды…………………………………… 3
2. Муниципальная собственность. Состав……………………………….. 13

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Муниципальное образование. Виды

Понятие муниципального образования  относится к числу неоднозначных в современной юридической науке¹.Нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. С точки зрения теории муниципального права, однако, под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую личность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями².

Важно подчеркнуть различие между муниципальным образованием и органом местного самоуправления. Первое из указанных понятий характеризует  публичное территориальное объединение  граждан, в то время как орган местного самоуправления реализует лишь часть полномочий муниципального образования в рамках соответствующей компетенции, причем предметы ведения муниципального образования осуществляет несколько органов местного самоуправления. Муниципальные образования - это внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения. Органы местного самоуправления - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган, избирательная комиссия муниципального образования. Закон может обращать свои предписания и к тем, и к другим субъектам, а задачей юриста при толковании правовых норм, в числе прочего, является правильная квалификация персонального состава данных лиц.

В территориальном смысле важно разграничивать понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы. Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях.

Властные полномочия и  публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые  включают в себя не только вопросы  местного значения, но и отдельные  государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом  субъекта Федерации. Каталог указанных  предметов ведения является весьма подвижным и закрепляется в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(5), в ряде специальных законодательных актов, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, этими учредительными нормативными документами устанавливается система органов местного самоуправления, разграничивается компетенция между ними, регламентируется порядок их формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности.  

В экономико-правовом аспекте  статус муниципального образования  характеризуется наличием публичной  собственности, муниципальных налогов  и сборов, местного бюджета. В собственности муниципальных образований может находиться: указанное в частях 2 - 4 статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Дополнительно к этому, федеральное законодательство устанавливает, что в собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. 

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации(6) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Муниципальный бюджет имеет доходную и расходную части, причем доходная часть формируется, прежде всего, за счет собственных доходов (средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов, штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления, добровольные пожертвования, иные поступления). Кроме собственных доходов, местный бюджет пополняется за счет субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статус муниципального образования  включает в себя также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная  муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В статье 9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. 
В процессе правового регулирования соответствующих правоотношений представительным органам муниципальных образований целесообразно использовать по аналогии нормы Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации³, федеральных конституционных законов "О Государственном гербе Российской Федерации"⁴, "О Государственном флаге Российской Федерации"⁵, "О Государственном гимне Российской Федерации"⁶, учитывая при этом, что положения указанных нормативных правовых актов не являются юридически обязательными для муниципальных образований в части регламентации статуса муниципальных административных центров и официальной муниципальной символики. Эти документы имеют лишь ориентирующее значение в целях использования представительными органами муниципальных образований верной методологии правового регулирования общественных отношений.

Муниципальные образования  поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов  находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных  предпочтений граждан и других аналогичных  обстоятельств, которые не оказывают  какого-либо влияния на правовое положение  данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация  муниципальных образований в  зависимости от их публично-правового  статуса, которая, напротив, обусловливает  дифференциацию предметов ведения  муниципальных образований, а также  структуры, полномочий и функций  соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские  округа, муниципальные районы, городские  и сельские поселения. 

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следующим образом разграничивает указанные виды муниципальных образований. Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно  и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городской  округ - городское поселение, которое  не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.   
Существование внутригородских территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором города Москва и Санкт-Петербург являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации. Органы публичной власти городов федерального значения имеют статус государственных органов, а не органов местного самоуправления, их правовое положение регламентируется Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"⁷, а не Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По этим причинам в Москве и Санкт-Петербурге требуется формирование территорий муниципальных образований в составе данных городов. Внутригородские территории городов федерального значения как муниципальные образования не имеют общей территории с другими муниципальными образованиями, им не нужно разделять с такими муниципалитетами предметы ведения, объекты собственности и источники бюджетных доходов. Правовое положение внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга не находится в органической взаимосвязи со статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: это особый вид муниципальных образований, характерный лишь для столичного самоуправления.

Понятие городского округа отождествляется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят.

Наделение территориальных  образований статусом городского округа находится в ведении субъектов  Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных  схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные  единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или  автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и  административные центры других субъектов  Федерации, но и некоторые иные (как правило, сравнительно хорошо населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку они вообще не подпадают под их юрисдикцию.

Для того, чтобы уяснить сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и в дореволюционный период (прообраз муниципального района - уезд, сельского поселения - волость), и в советский период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так и назывались районами, но без прилагательного "муниципальные", а сельские поселения именовались "сельсоветами", что приводило к путанице, поскольку муниципальные образования нельзя отождествлять с органами местного самоуправления). 

Унифицированный подход к  территориальной организации муниципальных  районов - одна из крупных новелл Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в его последней  редакции.

Учитывая соотношение  вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень  и объем в рамках того или иного  города, республика вправе создать  органы государственной власти и  в определенных городах, наделив  их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно - территориальном устройстве, определяемом Конституцией Республики. В таком  случае муниципальными образованиями  могут стать части города, его  районы и т.д. Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Поэтому республика сама вправе решить этот вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.