Органы местного самоуправления

Глава 1. Компетенция органов местного самоуправления

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый  элемент демократической организации  государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в  связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу  государственной власти и сферу  местного самоуправления, надо иметь  в виду не иную природу органов  местного самоуправления, а специфику  их функций.

В компетенции муниципальных  органов интегрируются многие сложные  и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение  центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций  государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет  особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность  государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов  местного самоуправления в Конституции  РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок  реализации компетенции. Объем компетенции  местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным  правом (сложившейся традицией), инициативой  органов местного самоуправления, уровнем  обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами.

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется  посредством принятия нормативных  и иных правовых актов. Анализ юридической  силы актов представительных органов, глав муниципальных образований  и глав местных администраций  приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем  акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых  муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

Существенное значение для  исследования проблем компетенции  органов местного самоуправления имеет  категория «отдельных государственных  полномочий», которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее  законодательство позволяет говорить о двух группах государственных  полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие  Российской Федерации, а во-вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов  Федерации. Делегирование части  государственных полномочий на уровень  местного самоуправления позволяет  решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для субъекта Федерации и  всего государства. Это, в частности следующие полномочия: содействие децентрализации государственной власти и развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия народа в осуществлении государственных властных полномочий; повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и ожидания местных сообществ, отдельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и исполнения программных решений, реализации задач местного значения; создание через передаваемые государственные полномочия рычагов для более гибкого реагирования на требования, связанные с характером переходного этапа в стране.

Принцип передачи властных полномочий, закрепленный в Европейской  Хартии о местном самоуправлении, находит все большее признание  в России. Делегирование полномочий рассматривается как принцип  соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Самое большое распространение  практика делегирования государственных  полномочий органам местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании. Опыт зарубежных государств показывает, что такая передача полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой большой проблемы местного самоуправления - финансовой, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов.

В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ пока нет перечня тех государственных  полномочий, которые могут передаваться муниципальным органам. Такая позиция  имеет как плюсы, так и минусы. С одной стороны, субъекты права  делегирования полномочий вправе оставлять  за собой свободу действий по определению  в каждый конкретный период круга  тех полномочий, которыми могут наделяться муниципальные органы. С другой стороны, отсутствие в законе хотя бы примерного перечня таких полномочий лишает субъекты Федерации определенных ориентиров в собственной законотворческой деятельности в этом направлении. К таким полномочиям могут быть отнесены полномочия в сферах: зашиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств; ценовой политики, статистического и бухгалтерского учета; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности; охраны памятников истории и культуры; защиты прав потребителей; занятости и социальной защищенности населения; осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий; административного производства и др.

Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных  актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма  регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления

 полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.

Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном  порядке минимального уровня такой  обеспеченности) права, обязанности  и предметы ведения муниципальных  образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.

Четко выраженный  в конституционной  норме принцип самостоятельности  управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления.  В соответствии с Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти Ставропольского края в области местного самоуправления относятся:

    1) принятие и  изменение законов Ставропольского  края о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

    2) обеспечение  соответствия законов Ставропольского  края о местном самоуправлении  Конституции Российской Федерации  и законам Российской Федерации;

    3) регулирование  порядка передачи и передача  объектов собственности Ставропольского  края в муниципальную собственность;

    4) регулирование  отношений между краевым бюджетом  Ставропольского края и местными  бюджетами;

    5) обеспечение  сбалансированности минимальных  местных бюджетов на основе  нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

    6) наделение органов  местного самоуправления законом  отдельными полномочиями Ставропольского  края, передача материальных и  финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

    7) принятие краевых  программ развития местного самоуправления;

    8) защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления;

    9) обеспечение  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления;

    10) обеспечение  государственных минимальных социальных  стандартов;

    11) установление  и изменение порядка образования,  объединения, преобразования или  упразднения муниципальных образований,  установление и изменение их  границ и наименований;

    12) компенсация  местному самоуправлению дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти Ставропольского края;

    13) регулирование  законами Ставропольского края  в соответствии с Федеральным  законом особенностей организации  местного самоуправления с учетом  исторических и иных местных  традиций;

    14) законодательство  о муниципальной службе;

    15) принятие и  изменение законов Ставропольского  края об административных правонарушениях  по вопросам, связанным с осуществлением  местного самоуправления;

    16) установление  порядка регистрации уставов  муниципальных образований.

Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Приведенный в пункте 3.3. перечень вопросов не является исчерпывающим, так как пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

1. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  наделение полномочиями производиться  только законом. Но так как  определение правового статуса  местного самоуправления находиться  в совместном ведении Российской  федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.

2. Объем передаваемых  или делегируемых полномочий  не может быть слишком велик.  Не случайно в Конституции  Российской Федерации говорится  об отдельных государственных  полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.

3. Наделение полномочиями  должно сопровождаться передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств.  Это чрезвычайно важное, новое  для российской практики условие,  гарантирующее само выполнение  полномочий и продолжение осуществления  местным самоуправлением присущих  ему главных функций.

4. Государство оставляет  за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

5. Государственное влияние  не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии  с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

В число государственных  полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в Ставропольском крае, могут входить:

    1) организация  и обеспечение деятельности учреждений  и предприятий социальной защиты  и социального обеспечения;

    2) обеспечение  занятости населения;

    3) охрана окружающей  среды на территории муниципального  образования;

    4) осуществление  государственного архитектурно - строительного  контроля;

    5) ведение записи  актов гражданского состояния;

    6) ведение военного  учета;

    7) организация  деятельности по вопросам гражданской  обороны и чрезвычайным ситуациям;

    8) обеспечение  санитарно - эпидемиологической безопасности;

    9) другие полномочия, предусмотренные законами Ставропольского края.

Можно сделать вывод, что  принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода  инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают другие вопросы местного значения.