Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением

3

Введение

В настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации все более  отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В то же время актуальным является вопрос об установлении и регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В целом проблема ответственности  в деятельности органов власти является определяющим началом современной концепции демократии в государстве. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выступает важным элементом их правового статуса, гарантией их должного поведения и добросовестного осуществления своих полномочий.

Местное самоуправление не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно - логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе, и общегосударственные задачи. Именно поэтому формирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, как системы мер, требует детальной научной проработки различных аспектов данного вида юридической ответственности, специфики ее проявления в деятельности этих органов.

1. Юридическая ответственность. Понятие, цели, функции и принципы.

 
           В юридической литературе существует  немало точек зрения на юридическую  ответственность, что лишний раз  подчеркивает всю важность этого  института. В основной массе  юридическая ответственность воспринимается  как реализация санкции. Таким образом, юридическая ответственность является обеспеченная государственным принуждением мера защиты попранных прав (что тождественно неисполнению обязанностей). Юридическая ответственность определяется, также, как обязанность дать отчет в своих противоправных и опасных для общества действиях. Часть авторов отделяет ответственность от тех неблагоприятных последствий, которые возникают в случае нарушения или несоблюдения правовой нормы ( тем самым подчеркивается существование активной или проспективной ответственности, которая существует в течение всего правоотношения, как государственная гарантия исполнения обязанностей, в случае нарушения которых реализуется санкция). Однако в любом случае ответственность воспринимается не как разновидность обязанности, а как опосредованное государственным принуждением средство для исполнения ее. Юридической ответственности присущи ряд признаков, которые позволяют выделить ее среди других правовых институтов: 
           1. Основным (но не основополагающим) признаком юридической ответственности является наличие государственно-правового принуждения. Санкция правовой нормы предусматривает государственное принуждение для соблюдения и исполнения правовых предписаний. Применяемые государством меры выражаются в претерпевании правонарушителем определенных лишений личного, имущественного или организационного характера . 
         2. Наличие этих лишений для правонарушителя являются вторым существенным признаком юридической ответственности. Следует четко видеть границу между обязанностью и юридической ответственностью ( добровольное исполнение обязанности не является юридической ответственностью, которая наступает лишь в случае правонарушения и по приговору суда). Применение лишений преследует цель либо:

А) попытаться восстановить состояние общественной жизни до совершения правонарушения (например, возврата долга или возмещение вреда потерпевшему)

Б) если первое по каким-либо причинам невозможно, то правонарушитель пытается искупить свой долг перед обществом (например, штрафом или отбыванием определенного срока лишения свободы).

Вообще же целями юридической ответственности  принято считать:

1. Охрану правопорядка
2. Повышение уровня правосознания и правовой культуры, воспитание уважения к праву.

В самом деле, если государство  будет своевременно и адекватно применять меры к правонарушителям вне зависимости от их статуса, то будет предотвращен нынешний беспредел (или по крайней мере его разрастание). Кроме того, субъектам права будет гораздо легче взаимодействовать в условиях, когда государство будет защищать их правомерные интересы.

Чтобы обеспечить реальное следование целям юридической ответственности  законодатель должен опираться на ряд  принципов построения санкции:

• ответственность должна применяться только за противоправное, виновное поведение; недопустимо нести наказание за мысли;
• принцип виновности; отсутствие вины исключает ответственность (как и крайняя необходимость, необходимая оборона, оправданный риск)
• принцип законности юридической ответственности означает, что основание для нее служит лишь противоправное поведение, за которое законом она предусмотрена; исполняется наказание также в соответствии с законом (процессуальное законодательство)
• принцип справедливости. Мера государственного воздействия должна быть адекватна тяжести совершенного деяния. За одно правонарушение должно быть лишь одно наказание, не имеющее своей целью унижение чести и достоинства правонарушителя.
• целесообразность юридической ответственности - при назначении меры воздействия необходимо ориентироваться на личность нарушителя, его положение в обществе, отношение к совершенному и на множество иных факторов. Чем менее стандартизировано будет наказание, тем оно будет результативнее (методы должны оправдывать цели).
• принцип неотвратимости означает, что ни одно нарушение не должно остаться безнаказанным. Законность и стабильность функционирования государства и общества можно обеспечить лишь путем своевременного и эффективного предотвращения новых нарушений через наказание за старые.

Только следование приведенным  выше принципам может реально повысить эффективность юридической ответственности. Режим законности и стабильности выгоден и государству и обществу, т.к. при этом соблюдение и уважение правомерных интересов является нормой жизни. 

2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку поведение человека имеет  две полярные разновидности (социально  полезное и социально вредное), то и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном). Позитивная ответственность наступает за будущее поведение, негативная - за уже совершенное. Ученых-юристов, рассматривающих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на две группы: сторонников только негативной ответственности и сторонников ответственности «двухаспектной», включающей в себя как негативную, так и позитивную. Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Юридическая ответственность представляет собой разновидность негативной ответственности. Юридическая ответственность - это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.

Позитивная ответственность органов  местного самоуправления и их должностных  лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, перед главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и наступает перед государством, населением, физическими и юридическими лицами.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно усилен контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственность этих органов за их неисполнение.

Далее речь пойдет о негативной ответственности. Рассмотрим некоторые особенности  юридической ответственности.

Юридическая ответственность подразделяется на виды во многом по отраслевому признаку. В теории государства и права традиционного выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, материальная.

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания.

Административная ответственность  наступает за совершение административных проступков. Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

Гражданско-правовая ответственность  наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Дисциплинарная ответственность  должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами.

Материальная ответственность  должностных лиц обусловлена  необходимостью возмещения причиненного вреда, привлечение к которой производится независимо от привлечения указанного лица к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Некоторые ученые выделяют и другие виды ответственности, в частности  конституционно-правовую и муниципально-правовую.

В теории государства и права  распространенным является мнение о  том, что ответственность, прежде всего, подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится. Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан - статьи 5.1 - 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях) либо уголовная (например, статья 278 Уголовного кодекса РФ устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти).

Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности  и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой (в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов) не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений.

Конституционная ответственность  определяется рядом ученых как ответственность  за ненадлежащее осуществление государственной  власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципалъно-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и не посредственной демократии).

Поэтому представляется корректным отнесение  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления перед  государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой.

К муниципально-правовым санкциям относятся: отзыв выборных лиц, отставка или  роспуск, выражение недоверия, досрочное  прекращение полномочий. К конституционно-правовым санкциям можно отнести: признание акта незаконным, отрешение от должности, роспуск, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти (ведение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий), отмену (признание недействительным) юридически значимого результата, отмену (приостановление) правовых актов, отказ.

В зависимости от субъекта, перед  которым наступает юридическая ответственность, можно выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, перед физическими и юридическими лицами, перед государством (ст.70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако мы обратим наше внимание только на ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением.

Такая иерархия закрепления ответственности  органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с п.2 ст.3 Конституции Российской Федерации. Население является основным субъектом прав местного самоуправления. Поэтому, прежде всего, необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Виды ответственности органов  местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, , определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».