Проблемы разработки организационной структуры управления стратегическим развитием муниципального образования

Реальность преобразований также вызывает большие сомнения, несмотря на то, что в городе уже существуют механизмы организации программно-целевого управления по отдельным направлениям социального развития. На практике сложно выделить сквозной меж функциональный процесс из всей деятельности муниципалитета и пытаться его реорганизовать. Такие попытки чаще всего приводят к тому, что приходится рассматривать соседние процессы -поставщиков ресурсов, информации, решений и т.д. В итоге реорганизация отдельно взятого процесса не приводит к росту эффективности системы в целом. Если заниматься реорганизацией системы стратегического управления, то необходим одновременный охват всех направлений стратегического плана.

    Третья проблема внедрения новых структур управления стратегиями - разные уровни и полнота контроля со стороны муниципальных органов управления за выполнением организациями своих полномочий.

    Процесс перехода от инструментальной модели к функциональной тесно связан со статусом организаций и их местом в вертикальной иерархии и значимости контроля органов местного самоуправления.

    В порядке возрастания роли функциональных моделей все организационные структуры в системе муниципального хозяйствования можно расположить следующим образом:

1. Организации, выполняющие неотъемлемые функции публичной власти.
2. Организации, выполняемые функции муниципалитета на правах оперативного управления.
3. Функции, контролируемые государством, но осуществляемые частным сектором.

    4. Частные некоммерческие 
организации.

    Реформы в здравоохранении, образовании, культуре предусматривают поэтапный переход от финансирования по смете к системе, при которой муниципалитеты на конкурсной основе распределяют заказ на услуги между организациями различных форм собственности. Это означает не только отказ от детального управления финансовой деятельностью организаций, но и замену вертикальных связей (заданий) горизонтальными (добровольно принимаемыми заказами.

    В условиях, когда функциональная модель не узаконена должным образом, образовалось противоречие между юридическим статусом многих организаций и теми финансово-хозяйственными реалиями, в которых они действуют.

    Какой должна быть организация муниципальной власти в связи с реализацией Федерального закона № 131 -ФЗ? Инструментальной или процессной по тем межбюджетным каналам, которые предстоит выстроить? Насколько в рамках этой организации можно реализовать стратегический план развития города?

    В силу много уровневой и разно плановости формирования управления стратегическим развитием муниципального образования наиболее актуальной представляется комбинированная модель.

    Местная администрация -крупное структурное образование. Поэтому предлагается использование сочетания нескольких подходов при проектировании организационных структур в условиях реализации стратегического плана. Все зависит от среды, в которой действуют структуры муниципального управления.

    На первом уровне предполагается сохранение обычных функциональных систем управления. Здесь останутся структуры, выполняющие неотъемлемые функции муниципального управления (управление муниципальными финансами, контроль муниципальной деятельности, управление стратегическим развитием, управление персоналом муниципальной службы).

    На втором уровне осуществляется реализация полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, благоустройстве, жилищно-коммунальном хозяйстве. Здесь будут представлены муниципальные предприятия, учреждения и структуры, осуществляющие управление этой сферой (Департамент образования, Управление культуры и досуга, Департамент городского хозяйства и т.д.).

    Третий уровень включает коммерческий сектор, выполняющий функции, контролируемые со стороны государства, например через муниципальный заказ, и управленческие структуры, осуществляющие контроль (департамент потребительского рынка и услуг, департамент по промышленной политике, предпринимательству и связи, департамент архитектуры).

    Четвертый уровень предполагает выделение некоммерческих организаций, реализующих проекты в рамках программ социально-экономического развития посредством грантов, в том числе из городского бюджета. Они являются участниками городских программ и проектов на базе смешанного финансирования.

    Эти четыре уровня должны отражать структуру управления стратегическим развитием муниципального образования. Она не предполагает полное вытеснение инструменталь-

ной модели управления функциональной в рамках реализации стратегического плана.

    Для внедрения модели стратегического управления муниципальным образованием предполагается реализовать несколько этапов проектирования, которые образуют методологию. В рамках этой методологии наиболее важными, на наш взгляд, являются следующие шаги.

    1. Определение функциональных 
процессов по реализации стратегии.

2. Определение уровней стратегического управления, на котором эти стратегии будут реализовываться.
3. Распределение полномочий и ответственности.
4. Формирование документации по организации, координации, контролю, учету, анализу.
5. Формирование организационной структуры, определение численности персонала, его квалификационных характеристик, определение принципов группировки людей в подразделения.

    Стратегическое планирование - одна из главных функций системы 

78стратегического менеджмента. Суть ее в том, что только посредством постоянного совершенствования всех элементов системы управления можно успешно реализовать общую стратегию развития муниципального образования. В соответствии с уровнями управления стратегией она подразделяется на генеральный план или план стратегического развития муниципального образования, функциональный план, который определяет систему рационального распределения и использования материальных, финансовых и других ресурсов муниципального образования, процессный план, содержащий мероприятия, предусматривающие перестройку, совершенствование или моделирование ¹производственной структуры и системы управления процессом или проектом.

   Наиболее важной составляющей    реализации    управленческих функций является организация стратегического учета, который является информационной базой для управления  стратегическим   развитием.   В рамках стратегического учета реализуются    процедуры    регистрации, обобщения и предоставления данных, необходимых для принятия управленческих решений ГДа\- Стратегический учет является частью управленческого учета, который представляет собой интегрированную учетную систему, представляющую информацию управленческому персоналу организации для принятия оперативных, тактических и стратегических решений.

    Структура стратегического учета основана на иерархии уровней стратегического управления несколько уровней, которые совпадают с уровнями стратегического планирования: управленческий учет, стратегический функциональный учет, стратегический процессный учет.

    Динамика и природа стратегического управления приводят к разработке структурных документов. Задача состоит не только в том, чтобы сформулировать указания по выполнению каждой операции по планированию и учету, но и в том, чтобы продумать согласованные процедуры, в рамках которых каждый функциональный участник реализации стратегии мог бы разработать и взаимодействовать с другими. Каждая процедура должна сочетаться с остальными таким образом, чтобы обеспечить их взаимодействие.

    Предлагается достаточно простой и эффективный способ классификации процедурных документов. Он состоит в создании иерархической

, структуры, согласно которой документы выстраиваются вдоль линий, соответствующих основным фазам жизненного цикла процесса или проекта. Каждая категория выстраивается по следующей схеме, как предлагается в методологии управления проектами:

    1) общие указания к управлению;

2)процедуры; 3) формы.

    На уровне общих указаний к управлению определяется роль каждого документа в реализации функциональных и процессных стратегий. Выстраивается иерархия документов в рамках каждой управленческой функции или процесса от планирования до контроля и анализа.

    На втором этапе определяются и выстраиваются в рамках иерархии процедуры и операции, начиная с постановки проблемы и формулировки заданий и заканчивая принятием управленческих решений.

    На третьем этапе разрабатываются новые формы документов по реализации функциональных и процессных стратегий.

    Проблема разработки документации заключается том, что при объединении этих стратегий на более высоком уровне возникает дублирование содержания отдельных процедур и операций. Поэтому на этом уровне процесс моделирования доку-ментационного обеспечения функциональных и процессных стратегий начинается по прежней схеме, но с учетом не только уровня стратегического управления, но и специфики влияния вертикальных связей.

Для разрешения этого противоречия возникает желание моделировать организацию управления стратегиями сверху. Однако это было бы большой ошибкой, поскольку, поднимаясь по уровням стратегического управления, мы меняем не только степень обобщенности процессов управления, но и принцип распределения полномочий и ответственности, а следовательно, и содержание процедур планирования и контроля. Поэтому показатели и реквизиты документов на разных уровнях стратегического управления будут различны. функций в единое русло миссии организации. А для того чтобы не допустить возникновения конфликтов в меж функциональном плане, необходимо сбалансировать тенденции, связанные с профессиональной компетентностью, профессиональной этикой и практической деятельностью.

    Степень децентрализации управления при реализации государственной и местной публичной власти имеет свои естественные пределы. Следовательно при проектировании новых организационных основ стратегического управления мы должны не только определить эти границы, но и установить наиболее приемлемые формы всех процессов в рамках изменения уровней и степени управляемости процессов. 

    При разработке функциональных стратегий необходимо определять не только роль и конкретное содержание функций, но и быть уверенным в том, что конкретному руководителю функционального подразделения ясна миссия организации, а также необходимо уточнить, как выполнение каждой функции способствует развитию деятельности организации. Чтобы избежать угрозы узкофункционального подхода, необходимо направить энергию исполнителей всех функций в единое русло миссии организации. А для того чтобы не допустить возникновения конфликтов в меж функциональном плане, необходимо сбалансировать тенденции, связанные с профессиональной компетентностью, профессиональной этикой и практической деятельностью.

    Степень децентрализации управления при реализации государственной и местной публичной власти имеет свои естественные пределы. Следовательно при проектировании новых организационных основ стратегического управления мы должны не только определить эти границы, но и установить наиболее приемлемые формы всех процессов в рамках изменения уровней и степени управляемости процессов. 
 
 

Примечания

    1. Лапыгин Ю.Н. Стратегическое развитие организации. - М., 2005. С. 40.

    2.. Короткое. ЗЛА. Ч&м&ччф/л менеджмента. - М., 1996.

3. Короткое Э.М. Исследование систем управления. - М., 2000.
4. Минцберг Г. Структура в кулаке. Создание эффективной организации. - СПб.: Питер, 2001.

 
    

5. Пригожий И., Стенгерс И. Время, хаос, квант. - М.: Прогресс, 1994; Алексеев Н. С. Проектирование организаций «эпохи без закономерностей» // Менеджмент в России и за рубежом. 2000, № 4. Лапыгин Ю.Н. Стратегическое развитие организации.
6. Лапыгин Ю.Н. Стратегическое развитие организации. С. 140.
7. Там же. С. 142.
8. Рябухин С, Климатов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики. - М.: Триада ЛТД, 2006. С. 17.
9. Там же. С. 16- 18.

 

10. Там же. С. 17.
11. Елиферов ВТ. Репин В. В. Управление бизнес-процессами. М., 2006; Керцнер Г. Стратегическое планирование для управления проектами с использованием модели зрелости: Пер. с англ. - М., 2003.

    12. Городской округ Самара. 
Департамент экономического разви 
тия. Положение об отделе перспек 
тивного развития экономики города.