Реформа местного самоуправления в России

[4]

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И СУБСИДИАРНОСТЬ

Оптимальное соотношение между  государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

Проблема повышения эффективности  публичного управления решается в последние  десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве  стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему  и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути. 

Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.

Существенное развитие местное  самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой войны. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества — принципа субсидиарности. Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года.

2.2 Российская модель местного самоуправления

 

 

2.2.1Правовые основы организации местного самоуправления в России

Конституция Российской Федерации  установила в качестве одной из основ  конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление; что местное  самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, органы местного самоуправления не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Выбор модели местного самоуправления Конституция России оставила законодателю, установив только самые общие рамки

Современные муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг.

Большое значение для развития местного самоуправления в постсоветской  России имело принятие Конституции 1993 года, а также принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление(район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть.

 

11.04.98 г. Россия ратифицировала  Европейскую Хартию о Местном  Самоуправлении.

     Статья 3

 

     Понятие  местного самоуправления

 

       1. Под местным самоуправлением   понимается  право  и  реальная

   способность  органов   местного   самоуправления   регламентировать

   значительную  часть государственных дел и  управлять ею,  действуя в

   рамках  закона,  под  свою  ответственность   и в интересах местного населения.

       2. Это   право  осуществляется   советами   или   собраниями,

   состоящими  из  членов,  избранных   путем   свободного,   тайного,

   равного,  прямого  и  всеобщего   голосования.  Советы  или собрания

   могут  располагать подотчетными им  исполнительными  органами.  Это

   положение  не исключает обращения к собраниям  граждан,  референдуму

   или любой  другой форме  прямого  участия   граждан,  там,  где  это

   допускается  по закону.(Х)

 

6 октября 2003 года был принят  новой Федеральный закон №  131-ФЗ «Об общих принципах местного  самоуправления в Российской  Федерации»( вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период).

В Федеральном законе № 131-ФЗ была заложена единая для страны модель местного самоуправления, что само по себе уже ставит под сомнение реализации закона на территории страны с большим разнообразием территориальных форм и культур. Во Франции, например, специальным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличающийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии.

 

2.3 финансы МСУ

 Довольно подробно в Хартии  описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности  ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,

налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами

Налоги и сборы (ставка)	До реформы (2004 г.)	После реформы (2005-2007 гг.)
Налог на прибыль	7%	-
Налог на доходы физических лиц	50%	30%
Налог на игорный бизнес	50%	-
Акцизы: - на водку и ликероводосночные  изделия - на прочую алкогольную  продукцию	35% 10%	- -
Единый сельскохозяйственный налог	-	60%
Единый налог на вмененный доход  для отдельных видов деятельности	75%	90%
Налог на имущество организаций	50%	-
Налог, взимаемый по упрощенной системе  налогообложения	45%	-
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых	100%	-
Государственная пошлина	100%*	100%*

* по отдельным видам

доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2003 г. – 51,6%, 2004 г. – 52,4%, 2005 г. – 37,0%, 2006 г. – 30,7%, 2007 г. – 29,7%), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет (2003 г. – 41,7%, 2004 г. – 39,5%, 2005 г. – 52,4%, 2006 г. – 58,0%, 2007 г. – 58,0%)

Таблица.2 Источники финансирования МСУ зарубежных стран

Страна	Местные налоги	Сборы и платежи		Отчисления	Займы	Прочие
Албания	2,5%		3%	94%	0%	0,5%
Австрия	15%		19%	35%	8%	23%
Бельгия	32%		5%	40%	13%	10%
Болгария	1%		10%	78%	2%	9%
Великобритания	11%		6%	77%	0%	6%
Венгрия	4%		8%	66%	4%	18%
Германия	19%		16%	45%	9%	11%
Греция	2%		22%	58%	6%	12%
Дания	51%		22%	24%	2%	1%
Ирландия	18%		10%	57%	2%	13%
Исландия	12%		16%	53%	5%	14%
Испания	31%		16%	37%	10%	6%
Италия	18%		11%	38%	9%	24%
Латвия	6%		1%	68%	0%	25%
Нидерланды	5%		13%	60%	19%	3%
Норвегия	42%		16%	33%	7%	2%
Польша	21%		7%	60%	0%	12%
Португалия	20%		19%	38%	6%	17%
Румыния	5%		16%	79%	0%	0%
Словакия	10%		9%	39%	5%	37%
Словения	5%		9%	67%	1%	18%
Турция	7%		1%	56%	0%	36%
Финляндия	34%		11%	31%	3%	21%
Франция	36%		2%	26%	10%	26%
Чешская Республика	16%		12%	45%	11%	16%
Швейцария	46%		24%	18%	3%	9%
Швеция	61%		8%	19%	1%	11%