Совершенствование оснований и процедуры применения санкций в муниципальном праве

Содержание

1. Муниципально-правовая  ответственность: самостоятельная  отраслевая ответственность или  разновидность конституционно-правовой  ответственности

2. Совершенствование оснований  и процедуры применения санкций  в муниципальном праве

3. Ответственность представительного  органа: пробелы и решения

4. Отрешение от должности  главы

Список использованных источников

1. Муниципально-правовая  ответственность: самостоятельная  отраслевая ответственность или  разновидность конституционно-правовой  ответственности

Довольно многочисленная группа ученых, занимающихся исследованиями в области муниципального права, обосновывает самостоятельность внутриотраслевой муниципально-правовой ответственности, которая понимается ими как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Остальные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления распределяются между видами ответственности, регулируемыми другими отраслями права, в том числе конституционной ответственностью. В этой же группе состоят и те авторы, которые, не давая определенного названия ответственности органов местного самоуправления перед населением, определяют ее как специфический вид ответственности, который не может быть отнесен ни к одному из существующих видов ответственности, либо называют ответственность перед населением муниципальной (муниципально-правовой) ответственностью, объединяя ее вместе с конституционной в публично-правовую ответственность.

Концепция муниципально-правовой ответственности как ответственности перед населением получила широкое признание в муниципальном праве. Одни исследователи ограничились поддержкой идеи муниципально-правовой ответственности перед населением, другие посвятили ей целые диссертации, В качестве главного критерия разграничения конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности большинство сторонников данного направления считают инстанцию ответственности. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой.

Е.С. Шугрина, посвятившая данной проблеме большое количество работ и часть докторской диссертации, в частности, указывает, что особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и, следовательно, их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; основаниями ответственности, особой процедурой ее реализации. муниципальный право санкция

Е.Г. Кольцова, возражая против критерия, предложенного Е.С. Шугриной, считает, что разграничение между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью должно основываться на различиях в предмете конституционного и муниципального права, В.О. Пономарева и Д.А. Лисовицкий, указывая на комплексный характер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, также разграничивают ее на конституционно-правовую - ответственность перед государством, и муниципально-правовую ответственность - перед населением за ненадлежащее осуществление муниципальной власти, своих полномочий, выразившееся в противоправных действиях или бездействии.

Н.Н. Черногор к объективным основаниям выделения муниципально-правовой ответственности относит специфику содержания и формы этой ответственности, так как, в отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.

Анализ, проведенный названными выше авторами - сторонниками выделения муниципально-правовой ответственности, показал, что последняя отвечает всем или большинству требований, предъявляемым в теории права к отраслевому виду юридической ответственности (наличие собственных целей, функций, принципов, источников правового регулирования, субъектов, инстанций применения, оснований, санкций, процедуры). К недостаткам рассматриваемой концепции следует отнести неточность классификации, так как часто к муниципально-правовой ответственности относятся санкции, применяемые не населением, а другими органами и должностными лицами местного самоуправления. Например, Е.С. Шугрина, определяя муниципально-правовую ответственность как ответственность перед населением, к муниципально-правовым санкциям относит в том числе: временное приостановление полномочий, предупреждение, досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия, ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований. Такое же противоречие наблюдается и у Д.А. Лисовицкого, который, определяя муниципально-правовую ответственность как ответственность перед населением, относит к ней ответственность главы муниципального образования перед представительным органом, если он избран из его состава.

Поэтому основным критерием для выделения муниципально-правовой ответственности должен быть, на наш взгляд, не субъект - население, а муниципальный уровень (инстанции и субъекта) применения ответственности. При таком подходе ретроспективную муниципально-правовую ответственностью можно определить как внутриотраслевую юридическую ответственность, которая регулируется собственными муниципальными нормами, реализуется внутри системы местного самоуправления одними субъектами местного самоуправления в отношении других субъектов местного самоуправления и выражается в применении к последним муниципально-правовых санкций за муниципальные правонарушения.

2. Совершенствование оснований  и процедуры применения санкций  в муниципальном праве

В науке муниципального права до сих пор нет устоявшихся подходов к выделению критериев классификации и, соответственно, видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; нередко понятия «вид», «форма», «мера» ответственности рассматриваются как тождественные. По нашему мнению, наиболее удачным и соответствующим общетеоретическим взглядам является подход Н. Н. Черногора, который определяет вид юридической ответственности как «правовую категорию, выражающую подразделение юридической ответственности как явления (системы), обладающую особенностями (существенными качествами) содержания и формы».

Проблема заключается также в том, что в науке муниципального права предлагается множество классификаций видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, по характеру выражаемых интересов выделяется публичная и частная ответственность; в зависимости от отрасли права - конституционная, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, муниципально-правовая ответственность; в зависимости от характера санкций - позитивная и негативная; по направленности санкций - регулятивная и охранительная; в зависимости от инстанции ответственности - ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами; и т. п. В муниципальном праве существует классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от инстанции ответственности, которая официально закреплена в ст. 70 Закона № 131-ФЗ и воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. Следует отметить, что названная классификация является не самой удачной: она не включает ответственность одних органов и должностных лиц местного самоуправления перед другими, не стыкуется с отраслевой классификацией юридической ответственности, не характеризует юридическую природу соответствующего вида ответственности. В некоторых уставах встречается также отраслевая классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Но нужно ли в уставах закреплять все виды юридической ответственности? Есть ли у муниципальных образований возможность добавить какой-то новый вид юридической ответственности, не известный федеральному законодателю? Могут ли они привнести что-то новое в ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством или физическими и юридическими лицами? Думается, что ответы на эти вопросы должны быть отрицательными.

Требование законодателя об обязательном регулировании в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что во всех уставах слово в слово переписываются нормы Закона № 131- ФЗ о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, о гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами, иногда приводятся положения законов субъектов федерации об административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов. Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм одного уровня нормами нижестоящего уровня. На наш взгляд, на муниципальном уровне возможно регулирование только муниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими органами и должностными лицами, а также населением. Если же законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции), он ввел в заблуждение все муниципальные образования и государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию уставов муниципальных образований. В любом случае действующая формулировка п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-Ф3 нуждается в корректировке.

Даже ограничительное толкование фразы «виды ответственности», понимание под ними только мер муниципально-правовой ответственности на практике приводит к ряду проблем. Проведенный нами анализ более чем 200 уставов муниципальных образований разных субъектов Федерации показал, что в подавляющем большинстве уставов механически (без конкретизации) воспроизводятся положения Закона № 131-ФЗ об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и об удалении главы муниципального образования в отставку. К этому же выводу пришли и другие исследователи. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Закона № 131-Ф37. Что касается других мер муниципально-правовой ответственности, то они, как правило, не предусматриваются. Следует заметить, что в последние годы ситуация изменилась, так как законодательные органы государственной власти субъектов Федерации (или созданные ими методические центры) стали разрабатывать и предлагать модельные уставы для муниципальных образований разных уровней. На практике это привело к тому, что на территории субъекта Федерации уставы муниципальных образований одного уровня мало чем отличаются друг от друга.

Одна из причин сложившейся ситуации - неразработанность теории муниципально-правовой ответственности. В теории права и науке муниципального права, несмотря на наличие большого количества научных работ, данный вид ответственности не является общепризнанным. Среди тех, кто признает муниципально-правовую ответственность, нет единства взглядов. Все это не могло не отразиться на муниципальном правотворчестве.

Другой причиной является несовершенство федерального законодательства о местном самоуправлении. Несмотря на наличие санкций, которые нельзя отнести к сложившимся видам юридической ответственности, в законодательстве до сих пор отсутствует легальное закрепление муниципально-правовой (муниципальной) ответственности как вида юридической ответственности, нет четкого перечня составов муниципальных правонарушений и санкций за их совершение. В федеральном законодательстве неоправданно использован дифференцированный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизмам их применения. Так, удаление главы муниципального образования в отставку прописано довольно подробно и в дополнительной конкретизации практически не нуждается. В отношении отзыва депутатов и избранных глав муниципальных образований установлены определенные гарантии, например обязательным требованием является то, что основанием отзыва может быть только правонарушение, подтвержденное решением суда, в связи с чем муниципальные образования либо воспроизводят эту формулировку, либо уточняют, какие правонарушения могут служить основанием отзыва. Практически никак не урегулированы меры муниципально-правовой ответственности, которые могут вводиться на муниципальном уровне. Законодатель, основываясь, видимо, на позициях, изложенных в постановлении КС РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П, о самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления, о возможности применения ими других мер воздействия, оставил введение остальных мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на усмотрение уставов муниципальных образований.

Данное обстоятельство отмечается в литературе в качестве недостатка правового регулирования в рассматриваемой сфере, с чем, на наш взгляд, можно согласиться, так как законодатель даже рамочно не определил пределы усмотрения органов местного самоуправления в вопросе определения объективной стороны таких составов муниципальных правонарушений. Эти меры являются правоограничениями, санкциями, юридической ответственностью за правонарушения, поэтому основные элементы юридической ответственности должны быть урегулированы федеральным законом, как того требует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В качестве подтверждения можно привести постановления КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П, от 16 октября 1997 г. № 14-П, от 7 июня 2000 г. № 10-П, в которых, в частности, сформулированы требования правомерности введения такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, установления повышенных гарантий в форме законодательного регулирования на федеральном уровне и субъектом РФ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поэтому вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные федеральным законом.

В анализируемом п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-Ф3 установлено, что в уставах должны определяться основания наступления закрепленных в нем видов ответственности. Если под видом ответственности понимать подразделение юридической ответственности, имеющее общие критерии и включающее группу соответствующих правонарушений (конституционные деликты, преступления, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные проступки), то можно говорить лишь об основаниях классификации для выделения соответствующего вида, что явно не является предметом муниципально-уставного регулирования. Видимо, законодатель имел в виду нормативное основание для применения конкретных мер, под которым в теории юридической ответственности понимается состав правонарушения (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона). Как было сказано выше, муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому и в этом случае им остается только дублировать соответствующие нормы федерального закона. Кроме того, они в разной степени ограничены федеральным законом в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности.

Проанализировав соответствующие нормы Закона № 131-Ф3, можно отметить следующее: основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Однако многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Закона № 131-Ф3, сохранили прежнее основание отзыва - утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.).