Формирование Совета Федерации

В. Найти ее решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 года  
“О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интересы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

Между тем новый порядок  создания Совета Федерации также  был не без недостатков. Его критика  сосредоточилась вокруг нескольких положений.

Во-первых, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч. 2 ст. 95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Основного закона? Такая правовая позиция была сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы от 21 июня 1995 года о толковании ч. 2. ст. 95 Конституции РФ. Она нашла подтверждение еще раз в определении от 10 апреля 1997 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Более того, в определении от 10 апреля 1997 года настойчивость Государственной Думы была расценена как стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.

Во-вторых, много нареканий вызвал сам характер представительства Совета Федерации, не обеспечивающий представительство интересов населения. Такой упрек трудно признать обоснованным, поскольку дело не в прихоти законодателя, а в конституционной модели комплектования верхней палаты Федерального Собрания. Она предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты. Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом. Что же касается Российской Федерации и ряда других стран, где принят невыборной способ, это считается исключением. В этом утверждении чувствуется явное преувеличение. Косвенные выборы распространены в мировой парламентской практике достаточно широко. Такой порядок не сказывается на уровне легитимности Совета Федерации. Очевидно также, что член Совета Федерации, будучи высшим должностным лицом исполнительной власти, избирался всем населением субъекта, либо его частью (руководитель регионального законодательного органа). Таким образом, косвенное представительство населения субъектов Федерации обеспечивалось.

В-третьих, большие сомнения существовали относительно полноценной работоспособности Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации. В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало диспропорцией в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами.

Пожалуй, два ключевых обстоятельства привели к необходимости замены порядка формирования Совета Федерации образца 1995-2001 годов.

Первое объясняется  отсутствием постоянно функционирующего на профессиональной основе Совета Федерации. Между тем перед этим конституционным органом были поставлены новые задачи, диктующие возрастание его роли во внутрипарламентской системе; в законодательном процессе; в организации и упорядочении федеративных отношений. И хотя Совет Федерации признается вполне оправданным для российской государственности институтом, осуществлявшим эффективную фильтрацию думского законодательства, стабилизировавшим отношения между различными ветвями власти, он претендует в настоящее время на более высокую роль.

Второе обстоятельство связано с ограничением роли губернаторского  корпуса, превратившегося, по выражению  А. Чечевишникова, в политическую корпорацию в федеральной политике. Действительно, вхождение региональных элит в состав Совета Федерации превратило его в региональную трибуну, с которой руководители субъектов порой достаточно жестко разговаривали с федеральным центром. Устранить дискомфорт в отношениях можно было, нейтрализовав “губернаторскую фронду”.

С. Еще в 1995 году при появлении разновариантных проектов федеральных законов предлагалось внедрить принцип назначения членов Совета Федерации от органов государственной власти субъектов. Однако этот план удалось реализовать лишь в 2000 году, когда был принят Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации”. При сохранении конституционного принципа репрезентативности двух представителей от каждого субъекта Федерации, вводился новый смешанный  порядок формирования Совета Федерации. Прежде практика комплектования верхней палаты Федерального Собрания такого не знала.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом  на срок его полномочий. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания вносятся председателем законодательного органа государственной власти субъекта Федерации или группой депутатов этого же органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов.

Решение законодательного органа государственной власти региона  об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа. Если региональный орган власти двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.

Второй представитель  в Совете Федерации от исполнительного  органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным  лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.

Итак, Совет Федерации - это тот государственный и политический институт, который все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования, главным образом, касаются одной сферы. Продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента.

Введение нового порядка  образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой - проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального законодательного собрания.

На мой взгляд существующий в настоящее время порядок  формирования Совета Федерации вполне приемлем. Он полностью отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации. О чем действительно следует вести речь, так это о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. С этой целью можно предложить следующее:

Во-первых, отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено сейчас.

Во-вторых, выработать стандартные положения, общие для всех российских регионов с последующим включением этих положений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Они могут касаться: признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта. В редакции настоящего закона говорится всего лишь о том, что такие кандидатуры могут быть предложены; законодательно следует решить вопрос о том, сколько кандидатур может предлагать председатель и группа депутатов законодательного органа. Закон говорит о кандидатурах во множественном числе, но едва ли уместно, если председатель предлагает две кандидатуры одновременно. Вероятно, о кандидатурах следует вести речь, принимая во внимание повторное или многократное выдвижение претендентов; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента; предусмотреть обязательное опубликование сведений об имуществе, размерах и источниках их доходов в средствах массовой информации.

Мне кажется такие организационно-правовые средства призваны сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени гласным и прозрачным. Они способны поднять планку публичности существующего способа образования Совета Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                    Используемая литература:

Алебастрова И. А. Конституционное  право зарубежных стран.

Конституционное право зарубежных стран.

Новые конституции стран СНГ  и Балтики.

Решетников Ф. М. Правовые системы  стран мира.

Конституции зарубежных государств.

Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент  Японии. 

Мишин А. А. Парламент Канады // Парламенты мира.

Савицкий П. И. Конституция Бельгии. Екатеринбург., 1998.

СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4869.

Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997.

СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2804.

Чертков А. Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 6

Рыжков В.А. Четвертая республика. Очерк политической истории современной  России. М.,2000. С.97-99.