Засекречення інформації , види інформації

Основні види інформації в суспільстві

У суспільстві використовують різні  класифікації видів інформації.

Перша класифікація суспільної інформації за видами:

— інформація аналогова й дискретна (оцифрована). Суспільства, в тому числі й ЗМІ, поступово переходять на цифрове кодування інформації (наприклад, цифрові телеприймачі);

— інформація статична (наприклад, ілюстрація в книзі) й динамічна (відеоінформація  на телебаченні);

— інформація незнакова (програмна, аудіальна, графічна, відео) й знакова (невербальна  й вербальна);

— невербальна (міміка, жести тощо) й вербальна [образна (художня література), понятійна (науково-технічна література), образно-понятійна (публіцистична література)];

Друга класифікація суспільної інформації за видами: 

Третя класифікація суспільної інформації за видами — тематикою (згідно до „Закону  про інформацію” України):

— статистична інформація;

— масова інформація;

— інформація про діяльність державних  органів влади та органів місцевого  і регіонального самоврядування;

— правова інформація;

— інформація про особу;

— інформація довідково-енциклопедичного характеру;

— соціологічна інформація.

Масова інформація — це така інформація (відомості, дані, знання), яку оприлюднено. Масова інформація може бути як документована, тобто записана на носії інформації, так і недокументована (наприклад, виголошена промова).

Немасова інформація оприлюдненню не підлягає (наприклад, стан здоров’я людини, банківські рахунки, листування тощо; у законодавстві України  є перелік видів такої інформації).

ЗМІ є основним джерелом масової  інформації. Інші джерела масової  інформації, що не належать до числа ЗМІ: кіно, театри, концертні зали тощо. Таким чином, масова інформація — це значно ширше поняття, ніж та інформація, яку розповсюджують ЗМІ.

Оскільки основ поділу інформації на види може бути обрано безліч, то й  її класифікацій також може бути безліч.

Права людини в Україні . Право на доступ до інформації

У 2009-2010 роках були прийняті довгоочікувані зміни в інформаційному законодавстві. Центром політико-правових реформ був  розроблений законопроект про доступ до публічної інформації, який внесений для розгляду депутатом Андрієм Шевченком 11 липня 2008 року, реєстраційний номер 2763. Законопроект присвячений процесуальним аспектам доступу до інформації, що знаходиться у розпорядженні державних та муніципальних органів. 19 червня 2009 р. він був ухвалений Верховною Радою у першому читанні. 

Харківська правозахисна група  розробила проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію», який узгоджений із законопроектом про  доступ до публічної інформації, і  фактично є законом про свободу інформації. Проект зареєстрований народним депутатом України Андрієм Шевченком 15 травня 2009 р., реєстраційний номер 4485.

Обидва законопроекти розроблені на основі Рекомендацій Комітету Міністрів  Ради Європи № R 19 (1981), REC 2 (2002), 13 (2000), Конвенції ЄЕК ООН щодо доступу до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя в сфері охорони навколишнього середовища (Оргуська Конвенція), повністю відповідають принципам законодавства про свободу інформації, розробленим міжнародною правозахисною організацією Article 19, та іншим міжнародним стандартам щодо свободи інформації.

Тим не менше після президентських виборів і переструктурування Верховної  Ради ухвалення цих законопроектів стало проблематичним. Законопроект про зміни до Закону про інформацію не розглядався взагалі, а законопроект про доступ до публічної інформації двічі, 7 липня та 5 жовтня 2010 року, був відхилений і спрямований на повторне друге читання. Парламентська більшість проголосувала проти законопроекту, незважаючи на тиск щодо його ухвалення з боку українських громадських організацій, до якого приєднався тиск Ради Європи та Європейського Союзу. Ці поважні міждержавні організації заявили, що ставлення українського парламенту до цього законопроекту буде свідчити про справжню, а не декларовану, прихильність української держави до демократії.

2 листопада 2010 року депутати  від Партії регіонів Олена  Бондаренко і Володимир Ландік (пізніше до них приєднався  депутат з фракції НУ-НС Юрій  Стець) несподівано внесли на розгляд парламенту проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо забезпечення доступу до публічної інформації)», реєстраційний номер 7321. Зауважимо, що регламент забороняє вносити законопроекти з питання, щодо якого інший законопроект вже більше, як два тижні, зареєстрований. У цьому законопроекті запозичене декілька конструкцій із законопроекту ХПГ, але водночас  принципові положення щодо свободи інформації були вилучені.

За ініціативою Андрія Шевченка була створена переговорна група з доопрацювання законопроектів, яка мала узгодити поправки до законопроектів №2763 та №7321 з урахуванням законопроекту №4485 і домогтися їх прийняття Верховною Радою. До цієї групи увійшли представники парламентського комітету з питань свободи слова та інформації, Адміністрації Президента, Кабінету міністрів, а також представники ініціативної групи громадських організацій та журналістів. Депутати Олена Бондаренко, Юрій Мірошниченко та Андрій Шевченко оприлюднили спільну заяву з цього приводу[2] та провели прес-конференцію. При цьому, за словами авторів заяви, група керуватиметься такими принципами: нова редакція закону «Про інформацію» має враховувати рекомендації Ради Європи в частині свободи слова та доступу до інформації; буде узгоджена з підготовленим до ухвалення законопроекту «Про доступ до публічної інформації»; не повинна звужувати можливості для професійної діяльності журналістів; перехідні положення включатимуть необхідні зміни до інших чинних законів у сфері інформації.

Законопроекти були підготовлені і заплановані  для другого читання на 15 грудня, але розглядалися вони на сесії ВРУ 13 січня 2011 і були ухвалені практично  одноголосно без поправок. Остаточні варіанти текстів законів ще не оприлюднені[3], наразі ми маємо тексти, які розглядалися на сесії парламенту.

Закони наберуть чинності через  три місяці з дня опублікування. Що ж нас очікує, чи покращаться насправді  умови для здійснення права на інформацію? Розглянемо ухвалені закони під кутом зору, по-перше, усунення суттєвих недоліків ще діючого Закону «Про інформацію», а по-друге, відповідності міжнародним стандартам. При цьому для простоти будемо називати Закон «Про доступ до публічної інформації» законом про доступ.

Почнемо з декількох зауважень  щодо термінології. Нарешті законодавець ототожнив поняття «інформація  про фізичну особу» і «персональні дані». Здається, це дрібниця, але вона є дуже важливою, оскільки надасть можливість зв‘язати норми внутрішнього і міжнародного законодавства,   рішень національних і міжнародних судів. Ще одна така дуже суттєва «дрібниця» – поява серед видів інформації за змістом (стаття 10 Закону «Про інформацію») інформації про стан довкілля (екологічної інформації). Знов-таки, ототожнення термінів «інформація про стан довкілля» та «екологічна інформація»надає можливість вважати, що конституційна норма щодо відкритості інформації про стан довкілля і норми Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», які оперують поняттям екологічної інформації, кажуть про одне і те ж[4].

Визначення екологічної інформації в статті 16 точно відповідає Оргуській конвенції; ця інформація не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, окрім відомостей про місце розташування військових об’єктів. Цю норму також можна тільки вітати.

До негативних рис законів можна віднести звуження кола тих, хто шукає інформацію, – вони названі запитувачами, а до позитивних рис – розширення кола тих, кого закон зобов’язує надати інформацію:розпорядників інформації.  

Відповідно до статті 12 Закону про  доступ запитувачі інформації – фізичні особи, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи. У цьому списку відсутні засоби масової інформації (в тому числі зарубіжні), оскільки ЗМІ можуть і не мати статусу юридичної особи і тоді не потрапляють в перелік запитувачів. Зазначимо також, що до кола суб’єктів інформаційних відносин (стаття 4 Закону про інформацію) об’єднання громадян без статусу юридичної особи не потрапили, і цю неузгодженість двох законів необхідно усунути. Немає також в переліку суб’єктів держави в цілому, інших держав та міжнародних організацій, які є суб’єктами інформаційних відносин у чинному Закону «Про інформацію». Наприклад, ООН, Рада Європи, ЕС та ОБСЄ згідно з чинним законом можуть запитувати інформацію в Україні, а згідно з новими законами – не можуть.

Розпорядниками інформації згідно зі статтею 13 Закону про доступ визнаються суб’єкти владних повноважень;юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів); особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків); суб’єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них). Порівняльно з чинним Законом про інформацію, де адресатами інформаційних запитів можуть бути тільки органи законодавчої, судової та виконавчої влади, це потенційно суттєве покращення доступу до інформації. Як зазначає експерт провідної екологічної організації «Екологія. Право. Людина» Єлизавета Алексєєва, «із набранням цим законом чинності матеріали оцінки впливу на довкілля, звіти по інвентаризації викидів забруднюючих речовин, результати моніторингу впливу діяльності на довкілля та будь-яка інша екологічна інформація, яка створюється суб’єктами господарювання, стануть публічною інформацією, і відповідно відкритою для громадськості. З точки зору забезпечення доступу до екологічної інформації ці закони – величезний крок уперед.»

А ось формулювання права на інформацію та його обмежень (статті 5, 6 Закону «Про інформацію», стаття 6 Закону про доступ) не відповідають міжнародним стандартам і, зокрема, статті 10 Європейської конвенції. Згідно з частиною першою статті 10 «Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів». Ніде в нових законах ви не знайдете згадки про здійснення права на інформацію незалежно від державних кордонів, хоча в епоху Інтернету це є аксіомою. Далі, відповідно до ч.2 статті 5 Закону «Про інформацію» «Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб». Цю норму виконати неможливо: реалізація права на інформацію, як правило, порушує чиїсь інтереси. Фактично це положення загрожує здійсненню права на інформацію і надає можливість чиновнику при бажанні відмовити в задоволенні більшості інформаційних запитів.

Друга частина статті 10 проголошує: «Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду». Порівняйте з ч.2 статті 6 Закону «Про інформацію»: в ньому, по-перше, обмежується само право на інформацію, а не його здійснення, а по-друге, відсутня презумпція для обмеження бути необхідним в демократичному суспільстві. Виникає питання: хто заважав законодавцю просто повторити в законі положення статті 10 Конвенції, як це і було зроблено в законопроекті №4485? Норми статті 10 необхідно було закріпити в новій редакції Закону «Про інформацію», оскільки рішення Європейського суду є джерелом права у національній правовій системі згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».

Важливим питанням є реалізація трискладового тесту, за допомогою якого зважується шкода від розкриття суспільно важливої інформації, яка завдається легітимній меті, і шкода від втаємничення цієї інформації. В ч.2 статті 6 Закону про доступ цей тест прописаний цілком коректно. А ось в Законі «Про інформацію» (стаття 29 та ч.3 статті 30) – ні. Якщо розуміти ч.3 статті 30 буквально, то будь-яку суспільно необхідну інформацію з обмеженим доступом можна  розголошувати незалежно від шкоди, яка буде при цьому нанесена. Ще одна неузгодженість двох нових законів. До того ж, визначення суспільно необхідної інформації у ч.2 статті 29 («Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо») є надто вузьким. Порівняйте його з визначенням, наведеним в законопроекті №4485: «Інформацією, що становить суспільний інтерес, є інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету та територіальній цілісності України, про порушення інтересів територіальних громад і права власності народу України; дозволяє здійснити обґрунтований політичний вибір; гарантує обізнаність з подіями і фактами, що безпосередньо впливають на стан і характер життя людини; забезпечує реалізацію конституційних прав, основоположних свобод і обов’язків; запобігає правопорушенням, введенню громадськості в оману, а також шкідливим екологічним та іншим наслідкам від діяльності (бездіяльності) суб’єктів господарювання тощо.» Зауважимо, що визначення суспільно необхідної інформації, яке містилося в законопроекті про доступ, було з нього вилучено.   

До інформації з обмеженим доступом віднесені конфіденційна, таємна та службова інформація. Безперечним позитивом  нових законів є усунення суперечливої конструкції «конфіденційна інформація, що є власністю держави» чинного Закону про інформацію, і введення замість неї категорії службової інформації із вказівкою, які саме види інформації можуть належати до службової (ч.1 статті 9 Закону про доступ). Тепер документам, які містять службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування» (ДСК), а переліки відомостей, що становлять  службову інформацію, не можуть бути обмежені в доступі (ч.3 статті 9). Це означає, що органи державної влади, які закрили перелік відомостей з грифом ДСК, поставивши на нього гриф ДСК, повинні розкрити і оприлюднити ці переліки (а це Кабінет міністрів України та інші органи[5]). Норми Закону про доступ щодо службової інформації запрацюють, коли буде ухвалений новий закон про неї. Бажано його  підготувати і ухвалити якомога скоріше. А поки що всі органи влади, самоврядування, відомства тощо повинні переглянути складені раніше переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави, відповідно до статті 9 Закону про доступ і розкрити частину документів з грифом ДСК. Ситуація, коли кількість позицій у переліках, складених обласними державними адміністраціями коливається від 18 (Івано-Франківська, Київська ОДА) до 136 (Кіровоградська ОДА) є абсолютно неприйнятною.