Государственная социальная политика РФ в 1991 - 1999 гг

Приводимые материалы  показывают, что основной  источник кризиса необходимо искать во власти, и в значительной степени именно в особенностях той линии, которая проводилась государством в социальной области. Анализ действий Президента РФ и Правительства РФ показывает, что они  продолжали держать курс в основном  на регулирование финансовых и торговых потоков внутри страны.

Кризис 1998 г. нанес сильный удар по социальному самочувствию значительной части населения страны и стал отправной точкой формирования новой  стратегии как в экономике, так  и в социальной сфере.  В работе показано, что под влиянием экономических задач назрела необходимость смены социальных приоритетов. Кризис показал опасность подчинения стихийным процессам в социальной сфере. В работе приводится материал, показывающий борьбу мнений по вопросу, какая социальная политика нужна России.  Отдельные элементы новой системы социальной защиты населения постепенно начали формироваться. Основные черты такой модели можно свести к следующим моментам:  законодательное закрепление минимальных государственных социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека; развитие социального страхования;  сеть социальной помощи населению.

В главе делается общий  вывод, что в рассматриваемое  время исполнительная власть в стране в лице Президента РФ и Правительственных  структур идет за стихией и за своей идеологией, и печать этого лежит на всем процессе социального развития страны.

Вторая глава, «Законодательное регулирование социальной сферы в 1991-1999 гг.»,  состоит из двух параграфов.

Параграф первый, «Формирование новой стратегии в социальной политике и его отражение в законотворческом процессе в 1991-1996 гг.», посвящен выявлению логики развития соответствующего законотворческого процесса. Законодательство рассматриваемого периода является фундаментом для рассмотрения государственной социальной политики; ведь именно высший законодательный орган государства формирует законодательство.  В работе делается вывод, что, ввязавшись в социальный эксперимент, власти в значительной степени пошли за событиями, возникла реальная угроза потери контроля над социальной ситуацией. Заявив о стремлении строить правовое государство, носители власти  встали перед необходимостью создания для социальных процессов правовых рамок, и эта задача выпала на долю законодательной ветви власти. И законотворческая работа в рассматриваемое время быстро набрала обороты.

Приводятся данные о  том, что прямо регулировали вопросы  социальной политики 152 законодательных  акта. По периодам, которые традиционно  выделяются в литературе,  они  распределяются следующим образом: август 1991 - октябрь 1993 гг. –   61 акт, октябрь 1994 - август 1998 гг.  –   69   актов, август 1998 - декабрь 1999 гг. –     24 акта. Видим, что законотворчество в социальной сфере нарастало. Но это рассмотрение будет объективным при том условии, если в расчет будут приняты  не только собственно законы, адресованные социальной сфере непосредственно, но также и социальная составляющая всех законодательных актов, а также законотворчество, выраженное в законопроектах, лишь представленных, но не принятых высшей законодательной властью, или принятых законодательной властью, но не одобренных Президентом. Число подобных законодательных документов, необходимых для рассмотрения в этом, последнем случае, возрастает до  цифры более  чем  2100.

Рассмотрение законодательного процесса как основы для интерпретации государственной социальной политики 1990-х годов показывает, что в первой половине рассматриваемого периода законодатели  меняли понимание социальной политики, все более и более заужая его и сведя в результате к поддержке социально слабых групп, то есть к своеобразной «социальной благотворительности». В работе содержится наблюдение, что дело заключалось не только в недостаточности средств, которые в то время были в распоряжении государства, но и в том, что тогда подобный взгляд имел значительное распространение не только во властной среде, но и в обществе.  Наличие «социальной благотворительности» и ее эволюцию выявляется на примере бюджетных статей федеральных бюджетов первой половины 1990-х г., где социальные статьи были по существу потеряны. 

В параграфе констатируется, что начало изучаемого периода под  углом зрения законодательного творчества выглядит размытым. Ряд законодательных  актов России был подготовлен  в предыдущий, советский период, и таким образом уже при рождении законодательства Российской Федерации оно было генетически связано с законодательством СССР и РСФСР. Приводятся примеры законодательного процесса по ряду направлений. Прослеживается его эволюция по таким отраслям социальной жизни, как законодательство о гражданских правах и свободах, о жертвах политических репрессий, регулирование правил въезда и выезда из страны, в том числе  порядка вывоза личных документов за границу, проблемы военнослужащих и членов их семей, комплекс законодательных документов о земле, недрах, окружающей среде.

Законопроекты о культуре и образовании обнаруживают тот  факт, что отдельные  сферы образования  явно недополучили государственной  социальной поддержки, более того, были попросту упущены. В законодательстве явно проступает неудовлетворенность состоянием такой сферы, как положение семьи, материнство, детство. При этом отмечается, что в целом законы и законопроекты рассматриваемого времени касались многих болевых точек общества. Социальное законодательство обнаруживает несистемный, поисковый,  характер государственной социальной политики. По социальному охвату оно узко, но пропагандистский смысл его достаточно силен.  В итоге выявляется логика развития законотворческого процесса  в социальной сфере.

В параграфе втором, «Законотворческая деятельность в Российской Федерации в социальной сфере в 1997-1999 гг. и кризис 1998 г.», раскрываются особенности законотворческого процесса этого периода.

Периодизация, которая  вырисовывается из анализа законодательства 1990-х гг., в целом достаточно точно ложится на ту общую периодизацию, которой мы придерживаемся, а именно с выделением в качестве этапов октября-ноября 1993 г. и августа 1998 г. Вместе с тем, законодательство в некоторых моментах уточняет эту периодизацию. Прежде всего, это касается начального этапа, который начинается не в августе 1991 г., а уходит вглубь предыдущего периода, выявляет свою историческую преемственность с ним.

Обращает на себя внимание тот факт, что при анализе массовых законодательных памятников 1993 г. законодательно не просматривается. Основные тенденции законотворческого процесса позволяют говорить о существенном единстве периода первой половины 1990-х гг., а в качестве рубежного предстает 1996 г. Это – время формирования предпосылок государственной социальной политики; законодательство еще достаточно аморфно, случайно и не носит характера системы. Законодатели робко пытаются продолжить в своей деятельности  традиции советского периода, с поправкой на новые условия. В работе делается вывод, что некоторые подвижки в разработке социальной стратегии проявились к середине 1990-х годов, хотя и остались под спудом законодательных инициатив.

Год дефолта породил  целый ряд  законопроектов, которые  были связаны  с попытками защитить отдельные социальные группы и слои населения: о мерах по защите вкладов населения в банках РФ, о паритете цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, о замораживании цен, о временной стабилизации цен, о трансформации денежной системы, о снижении тарифов естественных многополий, об основах ценовой политики РФ, и т.д. Одновременно правительство пытается изменить курс налоговой политики; обсуждается тема оплаты пользования водными объектами, особый налог на игорный бизнес, специальный налог на отдельные виды транспортных средств.

Особый  акцент делается на законодательстве конца 1990-х, которое  адресовано восстановлению или поддержке  коммунальных структур. Группа законопроектов была попыткой урегулировать такие  сферы, как воздушный транспорт, железнодорожный транспорт, магистральный транспорт, внутренний транспорт, почта, связь.

Встраивание в систему  социальных норм мирового сообщества часто заставляло приспосабливаться  к существующим европейским и  мировым трафаретам; была ратифицирована международная конвенция о труде и социальной защите; был также принят ряд законов, касавшихся защиты прав человека, прав работников, прав переселенцев и т.д.

Значительные социальные последствия имели и некоторые  международные соглашения, касающиеся взаимоотношений РФ и Ближнего Зарубежья, чем как бы отчасти восстанавливались прошлые коммунальные связи. Это, например, соглашения об автомобильном сообщении с Туркменией, с Финляндией, соглашения о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, о совместной  телерадиовещательной организации с Беларусью, и т.д. Значительных социальных групп коснулись договоры и соглашения об упрощении порядка приобретения гражданства с Казахстаном, Беларусью, Кыргызстаном, о переселенцах и т.д., о взаимном упрощении получения гражданства гражданами этих государств. Наконец, общие проблемы были связаны с необходимостью выработки принципов урегулирования проблемы пенсионного обеспечения граждан бывших республик СССР.

К концу 1990-х годов  законодательная инициатива резко  возрастает. Законодатели как бы вдогонку пытаются наверстать упущенные на более ранних этапах возможности. Законодательство конца 1990-х гг. показало наличие многих острых проблем, можно сказать даже бед, накопившихся в обществе. Это, в первую очередь, проблемы наркомании, преступлений несовершеннолетних. В стране в рассматриваемое время омолодилась преступная сфера; в условиях реформ родилось и выросло поколение, за которое нравственную ответственность несут «перестройка» 1980-х годов  и «реформаторы» 1990-х. В стране прошли социальные процессы, связанные с состоянием семьи, быта, системы образования, которые ударили по социально незащищенным слоям и выбросили на поверхность общественной жизни наркоманию и детскую преступность. Законопроекты конца 1990-х обнаруживают заботу части законодателей о состоянии молодежи, наконец, снова активно заговорили о физкультуре и спорте. В конце 1990-х законодатели пытаются регулировать интеллектуальную сферу и сферу частной инициативы.

Ряд законопроектов и  законов имеет ярко выраженную региональную ориентацию, содержат внутри себя итоги и перспективы развития отдельных регионов. Конец 1990-х гг. вновь вернул нас через законодательные инициативы к теме перемещенных культурных ценностей, развитие получила тема поддержки науки, высшего и послевузовского образования.

Анализ законотворческой работы рассматриваемого времени показывает и то, что уже сами 1990-е гг. создали  свои собственные специфические  проблемы. Знаки времени именно в  социальной сфере проступают особенно отчетливо в сфере налогообложения, в системе законов о труде, трудовых взаимоотношений, оплаты труда.

Новые явления в области  законодательной деятельности     отмечаются для периода 1997-1999 годов, когда законодатели приходят к выводу о необходимости формирования внятной социальной политики и в противостоянии с исполнительной властью начали нащупывать важные опорные точки в социальной политике. Отчетливо эта тенденция проявилась со  времени после «дефолта» 1998 г., то есть для второй половины 1998 – 1999 годов, и здесь законодательный период полностью координируется с общеисторической периодизацией.

Таким образом, в 1990-х  годах мы ясно видим запаздывание нормативного регулирования сферы  социальных процессов; в законодательной  деятельности имелась «неурегулированная зона» шириною в девять лет, законодательство запаздывало, отставало от требований жизни. С другой стороны, анализ законотворческой работы рассматриваемого времени показывает, что уже сами 1990-е годы создали свои собственные специфические проблемы. Эти проблемы были многообразны и точно так же требовали решений, как и унаследованные от советского времени. Знаки времени в социальной сфере проступают особенно отчетливо.

Законодатели в рассматриваемый  период приблизились к пониманию  необходимости формирования социальной политики. Уход же с поста Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина способствовал возможности формирования такой политики, так как ослабил накал межпартийной борьбы в стенах Российского Парламента. В начале нового века создались более благоприятные условия для формирования государственной социальной политики.

В главе проводится мысль, что законотворческая деятельность рассматриваемого периода распадается  на два основных этапа: первый –  начало – середина 1990-х гг., вторая - конец 1990-х гг., при том, что особенно явный всплеск приходится на время после 1998 г.  Анализ законодательства и законотворческой работы Российского Парламента  показывает, что кризис социальной сферы вызревал на протяжении всего рассматриваемого времени. События 1998 г. ясно показали, что кризис  был не экономическим, а социальным, эрозия коснулась социальной силы, человека.

В «Заключении» содержатся выводы об особенностях социальной политики, реализовывавшейся исполнительной властью, о динамике законотворческого процесса. Подчеркивается специфика взаимодействия двух ветвей власти, в том числе и противоречивость этого взаимодействия. Законодательная ветвь власти, оказалась более тесно связанной с реальными социальными процессами не только в центре, но и на местах, чем исполнительная. Именно она выразила те реальные социальные установки, которые диктовались необходимостью выработки стратегии государственной социальной политики.

В «Приложениях» приводится структура органов Законодательной власти страны в рассматриваемый период; состав Правительства РФ.

Основные положения  диссертации отражены в следующих  публикациях автора:

1. Иванов К.В. Социальная  политика  в Российской Федерации: Между советской «социалкой» и путинской стабилизацией. – Вестник РУДН, 2008, № 6, 0,4 п.л. (Журнал входит в рекомендованный список ВАК);

2. Иванов К.В. Социальная  политика как традиция. //Философия  хозяйства. Альманах Центра общественных  наук и экономического факультета  МГУ им. М.В.Ломоносова. Специальный  выпуск. 2006. Декабрь. Ч.3. М., С. 84-89. (Журнал  входит в рекомендованный список ВАК);

3. Иванов К.В.  Экономические  реформы 90-х годов ХХ века  и влияние их социальных последствий  на экономическую безопасность  России.//Актуальные проблемы экономической  безопасности в условиях современной  России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. г. Оренбург, 26-27 апреля 2007 г. Оренбург, Издательство ОГПУ, 2008, С. 176-184.