История создания и развития Российской прокуратуры

В соответствии со ст.43 Конституции  СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР учреждался Верховный  Суд СССР. В составе Верховного Суда СССР, согласно ст.46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст.46 Конституции СССР назначались  Президиумом ЦИК Союза ССР  и были подотчетны Президиуму. В  статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят  при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное  положение. С точки зрения существовавшей в то время в СССР триады Съезд  Советов - ЦИК - Президиум ЦИК последний  входил в систему представительных органов государственной власти, поскольку чисто исполнительным и распорядительным органом ЦИК  являлся Совет Народных Комиссаров (ст.37 Конституции СССР).

В условиях культа личности Сталина имело место падение  авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям  были допущены грубейшие нарушения  принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. Они  в значительной степени явились  результатом принижения значения прокурорского  надзора Амиров З.И. Становление и развитие органов прокуратуры России во второй половине XIX-начале XX веков (историко-правовой аспект): Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2001. С.9-10, 21-22.. Прокурор оказался ограниченным в правах по пресечению беззакония вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор. Нередко санкции на арест давались без достаточных оснований, а чаще аресты производились вообще без санкции прокурора. Прокурорский надзор был лишен своих правоохранительных функций, особенно при расследовании уголовных дел о наиболее тяжких, так называемых контрреволюционных преступлениях, лишен власти в пресечении незаконных репрессий.

Ослаблению законности, нарушениям субъективных прав граждан служило  утверждение И. В. Сталина, что главная  задача законности в период развернутого строительства социализма, в условиях завершенной ликвидации эксплуататорских классов состоит в охране социалистической собственности от хищений, разворовывания, а не в чем-либо ином.

Это узкое ограничение  законности в дальнейшем на практике повело к умалению задачи охраны прав граждан. В деятельности прокуратуры  был допущен резкий крен в сторону  уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными. В организационном плане этому  способствовала проведенная в 1934 г. перестройка аппарата прокуратуры  с отказом от деления его по специальным отраслям прокурорского  надзора.

Одновременно следует  признать, что организационное развитие прокуратуры в то время не избежало бюрократических извращений, присущих другим союзным учреждениям. Централизация  органов прокуратуры, необходимая  для осуществления надзора за исполнением законов, приобрела  со временем чрезмерный характер. Это  отрицательно отражалось на деятельности Прокуратуры Союза ССР, республиканских  прокуратур и подчиненных им прокуроров.

Процесс централизации прокуратуры  и превращения ее в единую систему  был полностью завершен лишь в 1936 году.

Конституция СССР 1936 г. впервые  закрепила основы прокурорского  надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала  о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР» - ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу высшего надзора  за точным исполнением законов (впервые  появился термин «высший» применительно  к прокурорскому надзору), систему  прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов  прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

В годы Великой Отечественной  войны деятельность прокуратуры  была подчинена общей задаче - победе над немецким фашизмом.

Высококвалифицированные прокуроры  и следователи принимали активное участие в судебном процессе над  главными военными преступниками, проходившем  в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946 года.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере  экономики. Потребовалось перестроить  работу органов прокуратуры, чтобы  обеспечить соблюдение законности в  промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались  задачи по обеспечению сохранности  народного добра, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало  значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением  прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 года в  приказе Генерального прокурора  СССР от 17 июня 1946 года № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением  законов» были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. В нем в числе приоритетных направлений деятельности органов  прокуратуры был определен «надзор  за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными  штрафами, незаконными мобилизациями  на различные работы и другими  нарушениями прав граждан, а также  с фактами бюрократического отношения  к рассмотрению жалоб и заявлений  граждан» Советская прокуратура: Сб. документов. - М., 1981. - С.135.. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также  производство расследования совершенных  преступлений.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры  в решении задач государственного и хозяйственного строительства  Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении прокурору  СССР наименования Генеральный прокурор СССР.

Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1956 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а  также законодательно закрепило  основные положения о задачах  прокурорского надзора и методах  его осуществления. Этим были созданы  все необходимые условия для  усиления прокурорского надзора.

Надо отметить, что компетенция  органов прокуратуры по борьбе с  нарушениями законности, в том  числе прав граждан, отличалась довольно большой широтой. Прокурорский надзор в тех или иных его формах был  направлен против любых нарушений  законности, от кого бы они ни исходили (ст.4). Надзор не был ограничен рамками  отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся  повсеместно на всей территории страны.

Усилению централизации  и единства прокурорского надзора  способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и  обеспечению прав граждан, введена специальная глава «Государство и личность», сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права.

Характеризуя законодательство о прокурорском надзоре, принятое в  последующие годы, нельзя не обратить внимания на то, что с течением времени  в существенной степени расширяются  предмет и пределы прокурорского  надзора. Это нашло отражение  в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 года Верховным Советом  СССР. Само принятие Закона «О прокуратуре  СССР» было обусловлено Конституцией СССР (ст. 168).

В нем впервые было указано, что одной из важнейших задач  органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств «социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами» (ст. 2).

Правозащитная роль прокуратуры  получила значительное расширение в  восьмидесятые годы с началом  провозглашенных реформ. 16 июня 1987 года Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон  «О прокуратуре СССР», подтвердив правозащитную  функцию прокуратуры. В частности, в ст. 1 Закона были внесены дополнения о том, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура  должна добиваться, чтобы все перечисленные  в статье государственные органы, общественные организации, должностные  лица действовали на основе законности, «обеспечивали в соответствии с  предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Требования прокуроров об устранении нарушений законов, предъявленные  в установленном порядке, обязательны  для исполнения» Бессарабов В.Г.Советская прокуратура (1922-1991 гг.)//Журнал российского права. 2002. № 12. С. 38..

Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением  законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 года Съездом народных депутатов  СССР Закона СССР «Об изменениях и  дополнениях Конституции (Основного  Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Закон значительно расширил сферу  прокурорского надзора, включив  в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

Как видим, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы прокурорского надзора, его  пределы, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского реагирования, а также обязанности субъектов  надзора. Однако реальности государственной  и общественной жизни в рассматриваемый  период были таковы, что большая  или меньшая степень детализации  правового регулирования прокурорского  надзора, степень качества законодательства не могли реально сказываться  на надзорной практике. Общий надзор прокуратуры часто демонстрировал свое бессилие. Например, опыт 1960-1980 годов  дал многочисленные примеры самоустранения прокуратуры от решения стоящих  перед ней в этой сфере задач.

В должной мере права человека не могли защитить и судебные органы. В течение нескольких десятилетий  в судебной системе нарастали  негативные тенденции. Судьи утрачивали независимость, усиливалось давление на них, участилось прямое вмешательство  в правосудие. В целом судам  отводилась второстепенная роль в системе  правоохранительных органов.

3. Развитие прокуратуры в постсоветский период

Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х -- начале 90-х  гг., нельзя не обратить внимание на то, что в это время существенно  расширяется предмет и пределы  прокурорского надзора. В связи  с этим следует сослаться на Закон  СССР, принятый Съездом народных депутатов  СССР 26 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений.

Были внесены также  изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность  прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются  высшими органами государственной  власти республик по согласованию с  Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору  за исполнением законов СССР прокуроры  республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.

Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок  деятельности органов прокуратуры  определялись законодательством Союза  ССР и союзных республик.

История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла  отражения роль Закона «О прокуратуре  СССР», принятого 30 ноября 1979 г. Верховным  Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.

В Законе «О прокуратуре СССР»  получил закрепление принцип  демократизации и гласности в  деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и  устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.

Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные  нарушения закона.

Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные  в установленном порядке, обязательны  для исполнения.

Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР»  были внесены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон  СССР «О прокуратуре СССР». Указом были введены в обиход прокурорского  надзора такие средства прокурорского  реагирования на установленные нарушения  закона, как предписание и предостережение.

В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры  в 1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение  иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия  военной промышленности и т.д.), был  существенно трансформирован центральный  аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры  Союза ССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов  о государственной безопасности и по межнациональным и международно правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора, Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.С распадом СССР и образованием СНГ( Содружество Независимых Государств) Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора - Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.