Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти

Поэтому органы исполнительной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции (Правительство РФ, Правительство  субъектов Федерации, администрации  краев, областей и т.д.);

2) органы специальной  компетенции, действующие по отраслевому  принципу (министерства обороны, иностранных  дел, комитет по рыболовству и  другие).

С точки зрения своей формы орган, исполнительной власти может быть представлен отдельным должностным лицом или группой должностных лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между собой.

Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

Для органов исполнительной власти характерно, прежде всего, то, что они состоят в основном из государственных служащих, которые должны отвечать установленным требованиям в отношении профиля и уровня профессиональной подготовки, стажа и опыта работы, организаторских и других качеств.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию.

Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения).

 

3. Классификация органов исполнительной власти.

 

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

1. по основаниям образования:

- образованные на основе конституции  и конституционных актов;

- образованные на основе текущего  законодательства.

2. по уровню функционирования:

- федеральные;

- региональные;

- органы исполнительной власти  субъектов федерации.

3. по порядку образования:

- избираемые;

- образуемые указом президента.

4. по объему и характеру компетенции:

- общей компетенции;

- межотраслевой компетенции;

- отраслевой компетенции;

- специальной компетенции;

- внутриотраслевой компетенции.

5. по организационно правовой форме:

- правительство;

- совет министров;

- министерства, государственные комитеты;

- службы, комиссии, главные управления  и т.д.

6. по порядку принятия решений:

- единоначальные;

- коллегиальные.

7. по функциям:

- основные;

- вспомогательные.

Вспомогательные органы действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением вопросов, готовят по ним предложения юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться на постоянной или временной основе и включать как государственных служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных или межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения.

Глава 2 Система и структура федеральных органов исполнительной власти и их правовое положение.

2.1 Система федеральных  органов исполнительной власти.

 

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы"11. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

 

Структура системы позволяет:

1) сконструировать, сформулировать  на основе принципов целое, состоящее  из структурных частей;

2) определить место каждого звена  в структуре, интегрировать их  в систему.

Из приведенного определения вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции).

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции)12. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами.

В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

- руководящие органы (Правительство РФ);

- органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Как считает В.Г. Вишняков: "Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах"13.

Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.

 

2.2 Президент Российской  Федерации.

 

Теоретики не прекращают споров по поводу включения Президента Российской Федерации в систему органов исполнительной власти. Правовой статус Президента остается неопределенным, так как статьи 10 и 80 Конституции Российской Федерации не относят данный орган ни к одной из ветвей государственной власти. По одной из точек зрения он стоит над тремя ветвями власти и не принадлежит ни к одной из них. У Президента имеются полномочия исполнительной власти, но он не входит в систему ее органов. Согласно другому мнению, законодательная власть сосредоточена в руках парламента, судебная принадлежит судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ имеет собственную форму власти - президентскую.

Нельзя не согласиться, что Президент Российской Федерации наделен достаточно широкими полномочиями. Однако обе вышеназванные теории в корне противоречат существующему принципу разделения властей. Самой оптимальной нам представляется третья точка зрения, по которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В результате появилось такое понятие, как "фактический глава исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ может руководить госадминистрацией как через правительство, так и напрямую. В области исполнительной власти он обладает обширными полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ (статьи 80-90) и федеральными законами, он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и главные направления деятельности ее системы.

Президент назначает (с согласия Госдумы) или увольняет Председателя Правительства и самолично ставит на должность или смещает с нее любого из членов Правительства. Президент может быть Председателем на каком-либо из заседаний Правительства. В его власти отменить тот или иной акт, принятый подконтрольным и подотчетным ему Правительством РФ. Президент является прямым руководителем целого ряда ведомств госадминистрации: свыше четверти федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ.

Все вышеперечисленное – далеко не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти, дает нам основания полагать, что главой исполнительной власти в России является именно Президент РФ, а не Председатель Правительства или само Правительство РФ.

 

2.3 Правительство Российской  Федерации.

 

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, согласно ст.110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Свою деятельность Правительство Российской Федерации "осуществляет на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных Указов Президента Российской Федерации"14.

Правительство РФ - это коллегиальный орган, состоящий из "Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров".