Переговоры как элемент демократии

Распространено деление переговоров на формальные и неформальные. К первым обычно относят те, перед которыми поставлена задача подготовить определенный договор или иной официальный акт. Ко вторым - те, которые ограничиваются обсуждением определенных вопросов, обменом мнениями. Нередко их в отличие от официальных переговоров называют консультациями. Государственные деятели отмечают большое значение неформальных встреч, особенно на высшем уровне.

При наличии спора между государствами обязанность использовать переговоры вытекает из принципа мирного урегулирования споров. Во многих случаях обязанность прибегать к переговорам предусмотрена международными договорами. В качестве наиболее распространенной формулировки можно привести ст. 9 Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в области периодической печати 1999 г.: «Споры, связанные с применением и толкованием настоящего Соглашения, разрешаются путем консультаций и переговоров заинтересованных Сторон». Рекомендация начать переговоры может быть принята международным органом. Во всех остальных случаях переговоры начинаются по соглашению участников.

Преимущество двусторонних переговоров состоит в том, что они сводят к минимуму влияние других государств и тем самым создают условия для более полного учета интересов участников, что имеет серьезное значение для эффективности достигнутого соглашения.

Двусторонние переговоры имеют две основные формы. Переговоры через обычные дипломатические каналы и прямые переговоры между представителями соответствующих органов государств. Переговоры через обычные дипломатические каналы - это переговоры, осуществляемые через постоянные дипломатические представительства одного государства (посольства, миссии) в другом, обычно представленные ведомством иностранных дел. Такие переговоры отличаются простотой организации и оперативностью, могут быть задействованы в любой момент. Переговоры через обычные дипломатические каналы обеспечивают конфиденциальность, которая особенно важна на начальной стадии урегулирования11.

Переговоры могут проходить в устной или письменной форме, обычно путем обмена письмами между главой представительства и ведомством иностранных дел страны аккредитации. Если же глава представительства получит полномочия на подписание договора, то такие переговоры ничем не отличаются от прямых переговоров.

Негативная сторона переговоров по обычным дипломатическим каналам заключается в том, что для них зачастую требуется значительное время, поскольку обсуждение происходит с перерывами и в большей или меньшей мере в письменной форме.

В последнее время роль постоянных дипломатических представительств претерпевает ощутимые изменения. При современных средствах связи растет значение прямых переговоров между центральными органами, отраслевыми ведомствами. В результате снижается значение политических функций дипломатических представительств. Их сотрудники говорят, что все большее место занимает обслуживание деловых кругов и туристов. Показательно выступление федерального канцлера Германии Г. Шредера на совещании послов и руководителей других представительств ФРГ в сентябре 2000 г. Во-первых, канцлер призвал послов не чураться экономики, рассматривать себя и в этой сфере «адвокатами немецких интересов за рубежом». Во-вторых, дипломаты должны проявлять в своей работе «вдохновение, дух творчества и восприятия нового». Особо отмечу высказанное на том же совещании мнение статс-секретаря В. Ишингера, согласно которому отныне нет нужды в представителях классической тайной дипломатии. Требуется такой дипломат, который способен «политически активно влиять на общественное мнение и выработку решений в стране своего пребывания». Посол должен работать на Германию как «пиарщик современной чеканки». Это еще раз подчеркивает значение влияния диппредставительств на общественное мнение страны пребывания, что предполагает широкое и квалифицированное использование средств массовой информации.

Обнаруживается тенденция к некоторому снижению роли переговоров по обычным дипломатическим каналам и росту роли прямых переговоров между различными органами государств. Объясняется она в значительной мере специализацией подлежащих решению вопросов и необходимостью их оперативного урегулирования. Прямым переговорам присущи те же положительные черты, что и переговорам через постоянные дипломатические каналы. Они ограничивают возможность влияния третьих государств, поскольку ведутся непосредственно между участниками; не требуют значительной организационной подготовки; предоставляют участникам значительную свободу для включения в повестку дня вопросов, которые, по их мнению, заслуживают обсуждения. Переговоры обеспечивают высокий уровень конфиденциальности, что зачастую довольно важно с точки зрения влияния хода и исхода переговоров на отношения между участниками в целом.

Переговоры могут осуществляться и путем обмена письменными документами. Практике известны случаи, когда обмен мнениями об основах будущего договора большого значения происходил путем обмена письмами между главами государств или правительств.

Значение переговоров на высшем уровне зависит от уровня представительства. Особая роль принадлежит переговорам на высшем и на высоком уровне, на которых государства представлены соответственно главами государств и главами правительств. Нередко их именуют английским словом «саммит» (summit - вершина). Такого рода переговоры известны и прошлому. Порой принимавшиеся на них решения определяли политическую карту континентов. Достаточно вспомнить о совещаниях Священного союза. В годы Второй мировой войны и в послевоенный период на таких встречах решались крупнейшие мировые проблемы. В наше время существенно возросло число мировых проблем, требующих принципиального решения на высшем уровне. В результате встречи на этом уровне стали регулярными и многочисленными.

Встречи на высшем уровне рассматриваются как средство принципиального решения важнейших проблем с последующей детализацией на министерском уровне. Столь серьезные встречи нуждаются в основательной предварительной подготовке. Подготовка осуществляется в разных формах. Так, для подготовки регулярных встреч глав правительств России и Китая была создана специальная комиссия по подготовке таких встреч, в работе которой принимали участие делегации сторон на уровне заместителей глав правительств. Одно из заседаний комиссии состоялось в ноябре 2000 г. в Пекине. В принятом документе был обозначен круг проблем, подлежащих дальнейшему обсуждению и решению.

От успеха предварительных переговоров порой зависит сама возможность основной встречи. Дипломатия крупных держав нередко выдвигает требования, согласие с которыми является предварительным условием встречи. В конце 2000 г. в столице Малайзии, т.е. в третьем государстве, были проведены трехдневные переговоры между представителями КНДР и США относительно будущей ракетной программы КНДР. Последней было предложено отказаться от разработки и экспорта ракетных технологий в обмен на экономическую компенсацию. При этом Вашингтон дал понять, что в случае достижения согласия Президент США будет готов посетить Пхеньян.

Следует заметить, что утверждение практики саммитов проходило не без сопротивления со стороны профессиональных дипломатов. Государственный секретарь США Д. Раск в свое время доказывал нецелесообразность встреч на высшем уровне. Он утверждал, что такие встречи нелегко согласовать с особенностями американской конституционной системы; «они затрачивают время и усилия, когда это наиболее недопустимо; они препятствуют действенным переговорам; опыт, который мы имеем с дипломатией в верхах, не поддерживает точку зрения, согласно которой она содействует защите американских интересов».

Критические замечания в адрес встреч на высшем уровне высказывались и в американской литературе. Профессор К. Обанк утверждал, что такие встречи уместны лишь в случае необходимости торжественного подписания договоров, подготовленных профессиональными дипломатами. Более того, эти встречи не только не дают гарантии решения проблемы, но и таят в себе опасность ухудшения международной ситуации.

Нельзя сказать, что приведенные высказывания лишены всяких оснований. Но согласиться с ними полностью невозможно. Задача состоит в обеспечении должной подготовки встреч на высшем уровне. При всех условиях такие встречи являются одной из важных форм дипломатической деятельности. Доказывать их значение нет необходимости.

В прошлом межгосударственные отношения носили в основном двусторонний характер. Соответственно и возникающие в них вопросы решались путем двусторонних переговоров. В результате процесса глобализации взаимодействие государств обретает все более многосторонний характер. Возросло значение общих проблем, затрагивающих интересы всех государств. В результате изменилась роль многосторонних переговоров. Характерной чертой нашего времени стали конференции с участием всех государств.

Конференции имеют свои преимущества по сравнению с двусторонними переговорами. Прежде всего, при участии значительного числа государств крупным державам сложнее навязывать свою волю другим участникам. Конференция дает возможность учитывать законные интересы всех участников при решении даже двусторонней проблемы. Наконец, двусторонние переговоры могут вестись бесконечно долго. Международное право не устанавливает временных границ. Когда же обсуждение ведется в рамках конференции, то результат должен быть достигнут до ее завершения, срок которого заранее устанавливается12.

В дипломатической практике широкое распространение получает сочетание различных форм переговоров. Нередко двусторонние переговоры ведутся в рамках конференции, и их результаты находят подтверждение и закрепление в актах конференции.

Конференции созываются либо по инициативе государств, либо по решению международной организации. В последние годы растет число конференций, созываемых организациями. На характер конференции это не оказывает влияния. И в том, и в другом случае она представляет самостоятельный временный орган участвующих государств.

Созыв конференции организацией объясняется необходимостью обстоятельного обсуждения разрабатываемого соглашения. Например, большинство конвенций, кодифицирующих и развивающих международное право, принимаются на дипломатических конференциях, созываемых ООН. В ограниченных рамках сессий Генеральной Ассамблеи их детальное обсуждение не всегда возможно. Между тем от детальной проработки положений конвенции и тщательного учета позиций государств зависит ее будущее.

Для основательной подготовки проектов подлежащих принятию документов организации создают специальные подготовительные органы, комитеты, комиссии. Уникальным случаем была подготовка Конвенции по международному морскому праву 1982 г., которая разрабатывалась преимущественно на конференции, продолжавшейся без малого 10 лет.

Организация многосторонних переговоров регламентируется правилами процедуры.

Потребность в повышении уровня управляемости международной системы и ускорении выработки необходимых для этого норм привела к ощутимым изменениям в процедуре конференций. Главное изменение видится в определенном отходе от жесткой практики проведения конференций только на основе правила единогласия. Сегодня решения зачастую принимаются тем или иным большинством. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. установила следующее правило: «Текст договора принимается на международной конференции путем голосования за него двух третей государств, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило» (ст. 9.2). Эта формулировка означает, что голоса не участвующих в голосовании государств, т.е. воздержавшихся, в расчет не принимаются.

Одновременно получила распространение практика принятия резолюций путем консенсуса, что отражает тенденцию к демократизации международных отношений. Эта новелла привлекает к себе значительное внимание. Под консенсусом понимается принятие резолюции без голосования при отсутствии формальных возражений со стороны любого из участников. При оценке значения консенсуса следует учитывать и его негативную сторону, он дает возможность отдельным участникам блокировать принятие акта, поддерживаемого большинством участников. Поэтому выбор процедуры принятия резолюций зависит от характера подлежащих решению вопросов.

Рост числа участников конференций и усложнение подлежащих решению вопросов обусловили и усложнение их организации, стали более детальными правила процедуры. Для иллюстрации можно взять правила процедуры Третьей конференции ООН по морскому праву, принятые в 1974-1975 гг. Установлено, что каждая делегация состоит из представителя, его заместителя и советников. Это положение, разумеется, не исключает возможности сопровождения делегации экспертами и техническим персоналом.

Полномочия делегации могут даваться главой государства, главой правительства или министром иностранных дел по усмотрению государства, направляющего делегацию. На статусе делегации это не сказывается. Полномочия рассматриваются комитетом по проверке полномочий, члены которого назначаются конференцией по предложению ее председателя. Особый раздел правил процедуры посвящен наблюдателям от национально-освободительных движений, от межправительственных и неправительственных организаций.

Должностными лицами конференции являются ее председатель и его заместители, председатели и их заместители, а также докладчик каждого главного комитета конференции и председатель редакционного комитета. В целом должно быть обеспечено справедливое географическое представительство.