Полномочия в законодательной области и чрезвычайные полномочия

      Полномочия  главы государства в области  правительственной деятельности включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные  и гражданские должности. В США, например, смена президента приводит, как правило, к замене или перестановке от 2,5 до 3 тысяч руководящих чинов в правительственной администрации. Фактически продолжает действовать «система добычи», хотя ее и именуют сегодня «системой заслуг». 

      Внешнеполитические  полномочия.

      Хотя  конституции различных стран зачастую и наделяют главу государства весьма широкой компетенцией, реальный объем его полномочий на практике зависит от особенностей функционирования государственного механизма, партийной системы, конкретной политической ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Однако именно за ним сохранены функции верховного представительства государства. С представительскими функциями связаны внешнеполитические полномочия главы государства, к которым, в частности, относятся верховное представительство страны во внешних сношениях, назначение и отзыв ее дипломатических представителей за рубежом, участие в международных переговорах и подписание международных договоров.

      Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних отношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика в этом отношении обычно не делает различий между монархом и президентом.

      Объем внешнеполитических полномочий главы государства определяется действующим законодательством, а уровень и степень их реального осуществления зависят от сложившейся политической практики, обычаев и традиций политической жизни. Так, Конституция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы франкоязычных стран Африки) весьма детально регулирует внешнеполитические полномочия президента. В конституциях же латиноамериканских стран эти функции лишь упоминаются в самой общей форме. В странах-членах Содружества полномочия главы государства в сфере внешней политики обычно вообще специально не оговариваются. Это объясняется влиянием британской конституционно-правовой доктрины, которая относит функции управления внешней политикой к традиционным полномочиям короны. Указанные различия на практике не играют решающей роли, поскольку степень самостоятельности главы государства в осуществлении внешнеполитических функций определяется, прежде всего, формой правления, практикой функционирования государственного механизма в той или иной стране.

      В США президент традиционно располагает  в рассматриваемой сфере весьма значительными полномочиями, которые  основываются не столько на тексте Конституции, сколько на решениях Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета». Последний в отличие от внутреннего суверенитета не является производным от передачи полномочий со стороны штатов, а вытекает из самого акта образования федерации. В странах с парламентарными формами правления реальная внешнеполитическая прерогатива главы государства обычно сводится лишь к формальному представительству страны в международных отношениях.

      Наиболее  значимые международные договоры, подписываемые  главой государства, обычно подлежат ратификации, что связано с принятием специального решения парламентом (одной из его палат). В США достаточное распространение получила практика подписания так называемых исполнительных соглашений, не требующих утверждения Сенатом. Президент обязан лишь предоставлять последнему такие соглашения для общего ознакомления.

      При установлении реальных внешнеполитических полномочий главы государства нельзя исходить только из конституционного текста. В Основном законе ФРГ они определяются, например, значительно шире, нежели в американской Конституции, хотя действительность прямо противоположна. Решающее значение имеет практика функционирования конституционного механизма. В странах с парламентарными формами правления все полномочия главы государства осуществляются правительством и его руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как единоличное руководство внешней политикой со стороны главы государства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава государства занимает явно доминирующие позиции в области руководства и управления внешними делами. Таким образом, национальная практика в области осуществления внешнеполитических полномочий отличается значительным разнообразием. Тенденции к концентрации оперативного руководства внешними сношениями противостоит в демократических странах тенденция к сохранению возможности контроля за ее проведением другими высшими органами. Поэтому, даже в президентских республиках, где глава государства располагает обширными полномочиями в области руководства внешней политикой, его возможности в определенной степени лимитированы. Только в странах с монократическими режимами, деспотическим или абсолютистским правлением какое-либо «конкурирующее» участие других государственных органов в осуществлении внешних функций государства практически отсутствует.

      Действующее законодательство, корректируемое практикой  построения и функционирования государственного механизма, позволяет выделить и  очертить компетенцию главы государства  в сфере внешних сношений. Это во-первых, верховное представительство страны в международных отношениях. Любое выступление, заявление или акция главы государства, независимо от наличия специальных полномочий, обязывают государство. С этим же связано и право непосредственного обращения к главам иностранных государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством личных встреч. Практика свидетельствует о том, что все более активный характер приобретают личные контакты, визиты и встречи глав государств. При выезде главы государства с официальным визитом за рубеж он имеет право на почетную встречу и пользуется особыми льготами и привилегиями.

      Во-вторых, глава государства назначает  руководителя ведомства иностранных  дел и дипломатических представителей страны за рубежом. В США такие назначения производятся формально «по совету и с согласия Сената», в большинстве других стран – по решению правительства. Глава государства скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. При нем аккредитуются иностранные дипломатические представители.

      В-третьих, в ряде стран глава государства  дает указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в  наиболее важных из них и подписывает  международные договоры или другие международно-правовые акты. Его обязаны информировать о проведении переговоров и подписании актов, не требующих ратификации Сенатом, президент должен представлять их в определенные сроки Сенату для ознакомления. Глава государства скрепляет своей подписью ратификационные грамоты, однако наиболее важные международные договоры ратифицируются на основе решения парламента (либо одной из его палат). В США решение о ратификации принимает только верхняя палата Конгресса квалифицированным большинством в две трети голосов. Во Франции ратификация производится президентом на основе уполномочивающего закона, принимаемого парламентом.

      В-четвертых, к компетенции главы государства  во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира. Особая значимость этого полномочия привела  к тому, что в большинстве стран оно осуществляется на основе решения парламента или правительства.

      Специфическая особенность ряда конституции (прежде всего латиноамериканских) состоит  в том, что они запрещают главе  государства покидать территорию страны без специального разрешения парламента. Такой несанкционированный выезд обычно рассматривается как халатное оставление президентом своего государственного поста. Согласно, например, ст.139 Конституции Коста-Рики 1949 г. Президент должен получить у парламента разрешение покинуть территорию страны всякий раз за исключением визитов в страны Центральной Америки или Панаму, не превышающих 10 дней. Причем данное положение должно соблюдаться и бывшим президентом в течение года после его ухода с поста главы государства. 

      Полномочия  в судебной области.

      Государственно-правовая доктрина и конституционное законодательство почти всех стран мира провозглашают  независимость судебной власти. Вместе с тем за главой государства сохраняются  значительные полномочия, позволяющие  оказывать серьезное влияние на деятельность судейского механизма.

      Важнейшими  полномочиями в этой области являются:

      - назначение на судебные или  высшие судебные должности;

      - председательствование в высших  консультативных учреждениях, которые  ведают дисциплинарными и отчасти  административными вопросами, относящимися к судейскому корпусу;

      - осуществление прав помилования.

      Так, в Австрии в соответствии с  п.2 «в» ст.65 Конституции 1920 г. президенту принадлежит право в отдельных  случаях осуществлять «помилование лиц, осужденных вступившим в законную силу приговором суда, смягчение и замену назначенных судами наказаний, смягчение правовых последствий и погашение судимости в порядке помилования, прекращение уголовного судопроизводства в отношении лиц, преследуемых в официальном порядке за уголовно наказуемые деяния». В ряде стран санкция главы государства может также требоваться для приведения в действие приговора о смертной.

      Так, в США президент «по совету и с согласия Сената» назначает  членов Верховного суда, который представляет собой не только высшую судебную инстанцию общей юрисдикции, но и орган конституционного надзора. 

      Полномочия  в законодательной  области и чрезвычайные полномочия.

      Возможность и степень участия главы государства  в законодательном процессе неодинаковы  в различных группах стран. Конституционное право конкретных стран по-разному определяет методы и формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями; в президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента. Правами досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, возвращения законопроекта для повторного обсуждения, передачи его в орган конституционного надзора, законодательной инициативы в конституционной сфере обладает глава государства в республиках со смешанной формой правления. Степень реальности осуществления этих прав хотя и зависит от расстановки сил в парламенте, однако остается в целом значительно более высокой, нежели при парламентарной форме правления.

      Конституционная теория в ряде государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Индия, Канада, Австралия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является тот факт, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.

      Различают две основные разновидности вето: абсолютное и отлагательное (относительное). Абсолютное вето означает окончательное отклонение главой государства законопроекта, одобренного парламентом. На практике абсолютное вето, признанное в большинстве монархических государств (исключение составляют Япония и Норвегия), в настоящее время не используется. Отлагательное вето представляет собой право главы государства на возвращение переданного ему на подпись законопроекта для повторного обсуждения в парламенте. Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс

      Наряду  с полномочиями, позволяющими оказывать  общее влияние на законодательную  деятельность парламента, глава государства зачастую наделяется правом издавать собственные нормативные акты. В странах с парламентарными формами правления такие полномочия осуществляются строго по совету правительства, которое и несет за них ответственность. Президент Индии, например, в соответствии со ст.123 Конституции 1950 г. вправе издавать указы во время перерыва в работе парламента. Указ президента имеет такую же силу, как и парламентский акт, однако каждый такой указ должен быть представлен палатам парламента и прекращает свое действие по прошествии шести недель с момента его созыва, если до истечения этого периода обе палаты не примут резолюцию, отменяющую его. В странах же, где глава государства наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контрассигнации.

      Конституции зачастую наделяют главу государства  достаточно широкими полномочиями по урегулированию чрезвычайных ситуаций, особенно в странах с сильной  президентской властью. К ним, в первую очередь, относится введение чрезвычайного положения (обычно по предварительной или незамедлительной последующей консультации с парламентом, Верховным судом либо иным соответствующим органом). Чрезвычайное положение имеет довольно много разновидностей: осадное положение, военное положение, состояние повышенной опасности и т.п. Характеризующая их общая черта - это приостановка действия конституционных гарантий, ограничение полномочий представительных учреждений, расширение власти административных или военно-политических органов, временное верховенство декретов главы государства над текущим законодательством. По Конституции Шри-Ланки 1978 г. подобные декреты президента могут «отменять, изменять или приостанавливать действие любого закона, за исключением положений Конституции». В соответствии с Конституцией Франции 1958 г., президент при наличии исключительных обстоятельств вправе принимать любые меры, диктуемые такими обстоятельствами.