Понятие и социальные функции парламента

Существует и промежуточная позиция, приверженцы которой считают, что в одних случаях бикамерализм выступает как позитивное явление, в других – сдерживает развитие и не отвечает требованиям демократии. Как представляется, выбор структуры парламента связан с конкретной ситуацией, зависит от множества факторов: политических, экономических, социальных, геополитических, демографических11.

Можно выделить несколько подходов к определению структуры представительного органа государственной власти.

Первый подход связан с определением уровня развития демократических институтов, форм политического участия населения в управлении делами государства, а также с уровнем развития социально-экономических отношений в государстве. В соответствии с данным подходом традиционно выделяют развитые и развивающиеся государства. Причем для первых демократически организованных государств, независимо от формы государственного устройства, характерны двухпалатные парламенты (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Бикамерализм признается типичным явлением для демократических парламентов12.

Парламент Франции состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Срок полномочий Национального собрания - пять лет. Состав его обновляется полностью. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания, общая продолжительность которой не должна превышать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования чрезвычайных полномочий Президентом Республики, а также во второй четверг после досрочных выборов.

Верхняя палата — Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы. По образному выражению профессора Жоржа Веделя, Сенат - не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже.

Палаты американского Конгресса – Палата представителей и Сенат – формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей — пропорционально численности населения штатов, а Сенат — на основе равенства представительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — 6 лет, в то время как Президента США — 4 года, а Палаты представителей — 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высокими требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

В целом, принимая во внимание данный подход, следует указать, что существуют исключения. Речь идет о парламентах, которые по своей структуре не вписываются в сложившуюся классификацию. Например, структура парламента ФРГ до сих пор вызывает научные споры. Ни государственное право Германии, ни отечественное конституционное право не рассматривают Бундесрат ФРГ в качестве палаты парламента, только Бундестаг можно именовать парламентом, так как только он представляет немецкий народ как единое целое.

Бундестаг состоит из депутатов, избираемых сроком на 4 года. Избирательный закон устанавливает определенное число депутатов Бундестага — 656.

Бундесрат представляет собой федеральный орган, посредством которого земли участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти Федерации, а также в делах Европейского Союза (ст. 50). Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Практически членами Бундесрата обычно назначаются премьер-министр и наиболее влиятельные министры правительства земли.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим органом. Состав Бундесрата на практике меняется по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель ФРГ и формированием новых правительств.

В соответствии со вторым подходом структура парламента определяется формой государственного устройства. В унитарных государствах создаются однопалатные парламенты, а в сложно устроенных федеративных государствах (независимо от типа федерации) – двухпалатные. Причем в последних вторая, или верхняя, палата является представительством интересов составных частей федерации – субъектов. Конституционное развитие большинства государств мира подтверждает зависимость структуры парламента от формы государственного устройства. Однако во Франции, являющейся унитарным государством, парламент имеет две палаты. В Конституции Франции указано, что Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст.24).

Третий подход исходит из различного функционального предназначения палат парламента. Общим правилом является определение верхней, второй палаты как специального органа13, но при этом сам специализированный характер понимается по-разному. Одни утверждают, что именно вторые палаты выражают интересы субъектов в федеративных государствах, другие считают, что интересы населения отдельных субъектов, третьи – региональные интересы (в частности, субъектов федерации)14. Особое положение вторых палат в федеративных государствах связывают с «разделенным» суверенитетом. Составляющие федеративное государство части выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета, и на этой основе они участвуют в законодательстве федерации, а компетенция представительного органа поделена между федерацией и ее субъектами с целью учета государственных, региональных интересов и потребностей.

На практике во вторую палату могут входить не только представители регионов. За основу может быть взят и политико-географический, территориальный (экстерриториальный) фактор. Так, согласно ч.3 ст.24 Конституции Франции «французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате». Их представляют шесть сенаторов, которые назначаются самим Сенатом по представлению Высшего совета французов, проживающих за границей.

Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Парламентская практика знает и весьма нестандартные формы народного представительства. Например, структура парламента ФРГ вызывает неоднозначные оценки в литературе. Специалисты немецкого государственного права подчеркивают, что в соответствии с Основным законом Бундесрат является федеральным конституционным органом, по существу - палатой земель. Такое определение Бундесрата не мешает одновременно утверждать, что он не является ни парламентом, ни второй палатой двухпалатного парламента15. При этом обращается внимание на то, что немецкая конституция не употребляет термин «парламент», а посвящает специальные разделы двум корпорациям (палатам). Причем строгий конституционно-правовой подход к Бундесрату не позволяет считать его второй палатой парламента. Подобную правовую позицию высказывал и Федеральный конституционный суд Германии. Такие заключения делаются, несмотря на то, что Бундесрат в соответствии с Основным законом участвует в законодательстве и «существенно, во многих случаях даже решающим образом влияет на его ход»16.

В целом в литературе сложилась следующая классификация способов формирования «верхних» палат17:

• посредством непрямых, т.е. косвенных, или многоступенчатых выборов (например, во Франции);
• посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат (например, в США);
• на основе наследования (такой, чисто феодальный, способ применяется в Великобритании);
• посредством назначения (например, в Австралии, Канаде);
• смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследования (например, в Италии).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава IV.Специальные парламентские процедуры

4.1. Процедура формирования государственных органов.

Специальные парламентские процедуры включают в себя процедуры назначений и выборов, контрольные полномочия за правительством, судебные функции – импичмент, рассмотрение петиций и так далее. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего, существует различный круг государственных органов, в наделении полномочиями которыми участвуют парламент, и формы этого участия.

В парламентских республиках глава государства – президент, избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией с участием парламента.

Так, согласно ч. 3 ст. 54 Основного закона Германии, Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает федерального президента.

Парламенты участвуют в выборах главы государства подчас даже в президентских республиках. Так, в США, согласно поправкам XII и XX к Конституции, если ни один кандидат в Президенты не получил абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей избирает Президента из трех кандидатов с наибольшим числом полученных голосов, а если оказался неизбранным Вице-президент, то Сенат избирает его из двух кандидатов с наибольшим числом полученных голосов.

Наиболее частый случай – участие парламента или палаты в формировании Правительства. Это имеет место даже в президентской республике США. В соответствии с разделом II ст. 2 Конституции США Президент назначает, в частности, членов своего Кабинета по совету и с согласия Сената.

В парламентских республиках парламент или его нижняя палата активно участвует в формировании правительства. Ст. 49 Конституции Франции предусматривает, что назначенное Президентом республики Правительство должно получить доверие нижней палаты парламента – Национального собрания. Таким образом, президент при назначении главы и членов правительства ориентируется на большинство Национального собрания.

В Германии Бундестаг сам избирает главу Правительства – Федерального канцлера (первое предложение о кандидатуре вносит Федеральный президент с учетом расстановки партийных сил в палате), а затем уже Федеральный президент производит назначения на должности и самого Федерального канцлера, и по его предложению остальных членов Федерального правительства (ст. 63, ч. 1 ст. 64 Основного закона).

Парламенты в той или иной мере нередко участвуют в формировании судебной власти. Например, раздел II ст. 2 Конституции США предусмотрел право Президента назначать судей Верховного суда по совету и с согласия Сената.

Во Франции обе палаты парламента избирают на паритетной основе из своего состава Высокий суд правосудия – специальный судебный орган для рассмотрения дел о государственной измене Президента и большую часть Суда правосудия Республики, рассматривающего дела о должностных преступлениях и проступков членов Правительства (ст. 67 и 68 Конституции).

В Германии законодательные палаты – Бундестаг и Бундесрат – избирают в равном числе судей Федерального конституционного суда, а Бундестаг, кроме того, выбирает половину состава Комитета по выборам судей, совместно с которыми компетентные федеральные министры назначают судей других верховных федеральных судов (предложение второе ч. 1 ст. 94 и ч. 2 ст. 95 Основного закона).

 

 

 

 

4.2. Парламентский контроль

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Интерпелляция, то есть вопрос Правительству с последующим обсуждением и голосованием, во Франции формально запрещена. Одно заседание в неделю отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменном виде, а ответ дается на них в устной форме.

В США и Германии контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Контрольными правами наделены постоянные комитеты Сената США и комиссия Бундестага по вопросам обороны комиссии по иностранным делам некоторых парламентов.

4.3.Судебные функции парламента

 

Процедура импичмента (парламентского  преследования) получила свое развитие в США. Она сводится к процедуре отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение государственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым является Президент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.