Президентская республика как форма государственного правления

Решающая роль в законодательной  деятельности Конгресса принадлежит  постоянным комитетам палат. В палате представителей создано 22 постоянных комитета. В сенате работает 16 постоянных комитетов. Постоянные комитеты определяют судьбу каждого законопроекта. Практика свидетельствует, что 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами принимается палатами без поправок.[5]

Финансовые полномочия Конгресса: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы  единообразно на всей территории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг  и монет.

Полномочия в области  экономики и торговли: принимать  единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами.

Военные полномочия: объявлять  войну, формировать и обеспечивать армию, создавать и содержать  военно-морской флот.

Иные полномочия конгресса: регулировать порядок приобретения гражданства США, учреждать федеральные  суды.

Определив указанные полномочия, конституция записала, что “конгресс  имеет право... издавать все законы, которые будут необходимы и уместны” для реализации перечисленных полномочий. Это конституционное положение  позволяет конгрессу расширять  свою компетенцию.

Конституция установила для  конгресса ряд запретов: не присваивать  дворянские титулы, не нарушать процессуальные права граждан, не облагать налогом  или пошлиной товары, вывозимые из штата, не выдавать деньги из казначейства иначе как на основе закона.

Компетенция палат Конгресса  не одинакова. Только  в палату представителей могут вноситься финансовые законопроекты. Она формулирует также обвинения в порядке импичмента в отношении президента республики и других высших должностных лиц, избирает президента республики в случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Верхняя палата также наделена исключительными полномочиями. Только сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры, утверждать назначения на высшие должности в государстве, производимые президентом, решать вопрос о виновности должностного лица в порядке импичмента, избирать вице-президента, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Сенат рассматривается как орган, представляющий интересы штатов и обеспечивающий преемственность государственной власти, с этой целью сенат обновляется по частям.

Конгресс реализует свои полномочия путем принятия законов  и резолюций. Законодательный процесс  в Конгрессе США реализуется, как и во многих других государствах, из следующих стадий: внесение законопроекта, обсуждение и принятие. Правом внесения законопроекта обладают только члены  палат. Причем законопроекты, как правило, вносятся одновременно представителями  и сенаторами. Практически законодательная  инициатива членов Конгресса во многом определяется посланиями президента республики, в которых прямо указывается, какие законы следует принять. Обсуждение проходит в трех чтениях. Первое чтение формально, во время его законопроект регистрируется, оповещаются члены  палат и законопроект направляется в постоянные комитеты. Во время второго чтения вносятся поправки. При третьем чтении проходит обсуждение законопроекта с внесенными поправками, внесение поправок (кроме редакционных) в третьем чтении не допускается. После этого законопроект ставится на голосование. Третья стадия - принятие законопроекта. После принятия закона в каждой палате он направляется на утверждение президенту.

В случае разногласий между  палатами по какому-либо законопроекту  из членов обеих палат на паритетных началах создается согласительный комитет. Текст законопроекта, одобренный согласительным комитетом, палаты изменить не могут. Однако, если палаты вновь проявят несогласие, то создается новый согласительный комитет или законопроект будет считаться отвергнутым.

В законотворчестве палаты американского Конгресса равноправны: все законы принимаются с согласия обеих палат.

Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится  к так называемой континентальной  системе, т.е. в состав правительства  входят все главы центральных  ведомств с общенациональной территориальной  юрисдикцией. Американская конституция  ничего не говорит о кабинете. Тем  не менее к концу двукратного президентства Д.Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования.

В настоящее время в  состав кабинета входят главы 13 департаментов. Кроме 13 глав исполнительных департаментов  членами кабинета являются президент  и вице-президент. Президент может  предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным  чиновникам.

Американский кабинет  является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются  только единолично президентом. Фактически процесс принятия решений может  осуществляться президентом и без  участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают  более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей.

Кабинет министров не имеет  конституционного статуса. Конституция  закрепила право президента “затребовать мнение...от высшего должностного лица в каждом исполнительном департаменте...”. Министры назначаются президентом “по совету и с согласия” сената. Кабинет не принимает никаких правительственных актов.

Формально все федеральные  служащие подчинены президенту. В  действительности ситуация гораздо  сложнее. Высшее карьерное чиновничество  совместно с аппаратом конгресса  и так называемыми "заинтересованными  группами" образует по сути единую государственно-бюрократическую  общность, в руках которой сосредоточена  значительная политико-административная власть, которая имеет собственные  корпоративные интересы и кадровый состав которой мало меняется с приходом к власти новой администрации. Часто высшее карьерное чиновничество гораздо лояльнее к своим коллегам по этому "тройственному союзу", чем к находящейся у власти администрации. Другими словами, оно обладает заметной автономией, и любой президент, любая администрация, если они намерены претворить в жизнь свои политические программы, вынуждены считаться с интересами и властью этого административно-управленческого слоя, и в первую очередь с высшим чиновничеством. Иначе говоря, неформальная структура власти обеспечивает определенные "сдержки и противовесы" по вертикали властным полномочиям президента и внутри самого федерального исполнительного аппарата.

Руководство внешней политикой  по конституции сосредоточено в  руках президента. Ему принадлежат  прерогативы "заключать международные  договоры при условии их одобрения  двумя третями присутствующих сенаторов; с совета и согласия сената назначать  послов и иных полномочных представителей и консулов". Эти полномочия фактически закрепляют за президентом роли главного дипломата страны. Президент также  наделен правом заключать международные договоры в форме исполнительных соглашений, которые не требуют ратификации сената. Ему принадлежит право признавать или не признавать иностранные правительства.[5]

Сосредоточение внешнеполитических прерогатив в руках федерального правительства соответствует одному из основных принципов американской государственности - принципу федерализма. Конституцией отдельным штатам запрещается  содержать собственные вооруженные  силы (за исключением национальной гвардии и полиции), заниматься внешнеполитической деятельностью, печатать собственные  денежные знаки.

Президент при выработке  и осуществлении внешнеполитического  курса тесно сотрудничает с конгрессом. Зачастую основные внешнеполитические решения представляют собой сложнейший, многосторонний компромисс между интересами президента, его союзников в конгрессе, конкурирующих между собой бюрократий различных внешнеполитических ведомств, политических группировок вне правительства  и общественным мнением.

В качестве главнокомандующего вооруженными силами страны президент  олицетворяет другой важный термин государственности - верховенство гражданских лиц над  военными в сфере обороны. Одним  из ярких проявлений этого принципа было увольнение президентом Г.Труменом генерала Д.Маракурта с поста главнокомандующего войскам ООН во время войны в Корее в 1951 г.

Из наиболее известных  примеров действий президентов как  главнокомандующих в послевоенный период можно привести следующие: санкционирование Дж. Кеннеди вооруженного вторжения на Кубу в заливе Кочинос в 1961 г.; личный отбор и утверждение Л. Джонсоном целей для бомбардировки на территории Северного Вьетнама в 60-е годы; решения Р. Рейгана о вооруженном вторжении и свержении правительства Гренады в 1983 г., о бомбардировке городов Ливии в 1983 г.; решение президента Дж. Буша о вооруженном вторжении и свержении правительства Панамы в декабре 1989 г.

Право объявлять войну, формировать  и обеспечивать армию, создавать  и содержать флот, по конституции  закреплено за конгрессом. Президенты на протяжении американской истории  многократно (порядка 200 раз) использовали вооруженные силы за рубежом без  объявления конгрессом войны. Даже если такие акции означали грубое попрание международного права и прав человека, но обещали или создавали высокую  поддержку общественностью внутри страны, они без долгих колебаний  прибегали к военной силе, игнорируя  мировое общественное мнение, и оправдывали  такие действия национальными интересами. Так было во Вьетнаме, когда заявило  о себе никсоновское "молчаливое большинство", и в итоге президент  затянул американское участие в  войне еще на несколько лет, так  было на Гранаде и при бомбардировке  Ливии, так было и в Панаме...

Президент, по закону, имеет  право сам, без просьбы властей  штатов использовать Национальную гвардию  и регулярные армейские подразделения  на территории любого штата, когда, по его мнению, "противозаконные  действия организации или объединения  либо восстание против властей Соединенных  Штатов" делает невозможным исполнение федеральных законов в данном штате.

Кроме того, президент располагает  полномочиями по собственному усмотрению использовать военную силу для подавления в любом штате "какого-либо восстания, внутреннего насилия, незаконных организаций  или заговоров", если все это  препятствует осуществлению как законов штатов, так и федеральных, если какая-то часть населения этого штата лишается гарантированных конституцией и законом прав, а "официальные власти этого штата не способны, не могут или отказываются защитить эти права".

Таким образом, хотя в тексте конституции отсутствует в явном  виде формулировка, что президент  выступает гарантом исполнения как  федеральных, так и законов штатов, и говорится лишь о том, что  он "заботится о добросовестном исполнении законов", фактически в  соответствии с федеральными законами и конституционной прерогативой быть главнокомандующим, он и является таким гарантом.

Другой важной функцией президента выступает законодательная. По конституции, президент не наделен в явной форме правом законодательной инициативы, однако в послевоенный период произошло значительное усиление его законодательной роли. В обязанности президента вошли разработка и внесение проекта федерального бюджета на рассмотрение конгрессом. Разработку проекта бюджета осуществляет Административно-бюджетное управление.

Обращение  президента   к  конгрессу   с  бюджетным   посланием транслируется  на  всю  страну  и  играет  немаловажную  роль в формировании поддержки  избирателями президентской  программы и оказания  давления  на  конгресс  снизу.  Эту  тактику  успешно использовал Р. Рейган в начале 80-х годов, когда быстро добился утверждения конгрессом своей новаторской по тем временам программы, получившей название "рейганомика". Эта программа, направленная в числе прочего на значительное сокращение социальных программ федерального правительства, т. е. на усечение власти упоминавшихся "тройственных союзов" во внутриполитической сфере, не могла не вызвать сильное противодействие с их стороны. В значительной степени этим противодействием и объяснялись многочисленные политические скандалы, разоблачения и вынужденные отставки некоторых членов администрации Р. Рейгана.

В президентском аппарате, как, и во всех федеральных ведомствах, имеется специальная группа помощников по связям с конгрессом, одна из основных задач которой состоит в ежедневном контроле за прохождением через конгресс приоритетных для администрации законопроектов. И когда судьба значимого законопроекта находится под вопросом, президент и его подчиненные подключают все необходимые рычаги для достижения успеха, вплоть до личных контактов, бесед, обещаний оказать какие-то услуги законодателям и т.п. Президент и его подчиненные, по сути, в таких случаях выступают главным коллективным лоббистом по отношению к конгрессу. Президент должен убедить американских законодателей в том, что осуществление его политической программы соответствует их обязанностям и интересам государства.

Одним из главных условий  сохранения парламенто - демократического режима в любой стране являются надежные конституционные гарантии против возможности установления диктатуры исполнительной власти. Такие гарантии предусмотрены в американской конституции в виде процедуры импичмента.

Исторический прецедент  быстрого, почти неконтролируемого  усиления исполнительной власти за счет прерогатив законодательной в чрезвычайных ситуациях был создан А. Линкольном. Президент в чрезвычайной ситуации гражданской войны между Севером  и Югом без санкции конгресса  резко увеличил размеры армии, объявил  чрезвычайное положение, по своему усмотрению использовал средства государственной  казны, отменил рабство, приостановил действие некоторых конституционных  гарантий прав граждан. Показательно, что Верховный суд США недвусмысленно поддержал действия президента.

Чрезвычайные ситуации, особенно военного времени, в любом демократическом  государстве чреваты быстрым  усилением исполнительной власти вплоть до установления диктатуры. С целью  минимизации такой опасности "отцами-основателями" США и была предусмотрена досрочного отстранения должностных лиц, включая  президента, от власти. Оно может  быть осуществлено " в порядке  импичмента за государственную измену, взяточничество или другие серьезные  проступки и преступления ". По конституции, палате представителей предоставлено  исключительное право возбуждать импичмент, она выдвигает и утверждает простым большинством голосов статьи обвинения против должностного лица. Своеобразной судебной инстанцией выступает сенат. После разбирательства дела он выносит квалифицированный большинством голосов (две трети) вердикт - виновно или нет должностное лицо. Приговор ограничивается простым отстранением от должности, после чего оно может быть привлечено к уголовной ответственности в обычном порядке.

В истории США процедура  импичмента в отношении президента применялась лишь один раз. В 1868 г. к  ответственности был привлечен  президент Э. Джонсон. Он обвинялся  в противозаконной попытке уволить  военного министра. Для признания  его виновным не хватило одного голоса. Однако в 1998 году была возбуждена еще  одна процедура импичмента. В роле обвиняемого предстал Билл Клинтон, по обвинению в лжесвидетельстве на судебном процессе. Однако сенат  и на этот раз признал президента невиновным.

В настоящее время, по-видимому, можно говорить о создании какого-то динамического равновесия между  президентской властью и конгрессом, при котором не происходит усиление одной власти за счет другой. Шаги в  направлении "имперского президентства" быстро пресекаются, чем обеспечивается сохранение демократического политического  строя в стране. Вместе с тем  не допускается и серьезное сокращение регулирующей роли исполнительной власти внутри страны, что, в конечном счете, отражает позицию большинства избирателей, заинтересованных в социальной защищенности со стороны федерального правительства.