Приоритеты социальной политики

2.2. Роль бюджетов субъектов  РФ в общем реформационном  потоке

Бюджетное устройство нашей страны обеспечивает непрерывную взаимосвязь бюджетов всех уровней (федеративный, субъектов Федерации и местных). (см.Схема.1)

Государственная бюджетная система РФ (далее по тексту - ГБС РФ, Бюджетная система субъектов РФ – БСС РФ) состоит из 21 республиканского бюджета, 55 краевых и областных бюджетов, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, а также около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

Вообще принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней одинаковы:

• принцип единства выражает необходимость согласования бюджетов с единой правовой и документарной политикой, единым бюджетным процессом;

• принцип гласности требует обязательного опубликования утвержденных бюджетов в СМИ;

• принцип реальности утверждает необходимость правдивости всех бюджетных показателей;

• принцип самостоятельности определяется наличием у бюджетов всех уровней собственных источников доходов и правом самовольного их расходования (в рамках действующего законодательства). Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Реализация этих принципов прослеживается и в БСС РФ.

Вообще, любой бюджет связан денежными отношениями, имеющими объективный характер, то есть существование бюджета объективно обусловлено, он существует и во всех общественно-экономических формациях, где существовали финансовые отношения, таким образом можно утверждать, что бюджет - это экономическая категория, тесно связанная с существованием государства.

Бюджет субъектов РФ является неотъемлемой структурной частью государственного бюджета (см. Схема. 2).

Он, как и весь госбюджет в целом должен обслуживать функции государства и его основное назначение - удовлетворение государственных потребностей. Сущностью госбюджета являются денежные отношения, возникающие между государством и другими участниками общественного производства в процессе распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и некоторой части национального богатства путем образования определенных централизованных фондов и их использования или на цели расширенного производства, или на удовлетворение социальных и других общественных потребностей.

Необходимо заметить, что понятие бюджет разнопланово:

• как экономическая категория - совокупность экономических отношений;

• централизованный фонд государства и различных госструктур;

• финансовый план, составляемый и принимаемый ежегодно как закон.

3. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ  БЮДЖЕТА СУБЪЕКТОВ РФ

3.1. Управление доходами  бюджета субъекта РФ

3.1.1. Экономический анализ доходов бюджета

Главная задача любого уровня власти – мобилизация доходов для проведения сбалансированной социально-экономической политики. Бюджетно-налоговая политика республиканских и, в особенности, местных органов власти в данном направлении существенно ограничена. Во-первых, федеральное законодательство сужает сферу доходных полномочий региональных и местных властей в пользу Федерации, значит, в регионах сокращаются возможности по проведению активной налоговой политики. Второй аспект – институциональный: основополагающие институты, прежде всего Министерство по налогам и сборам РФ, контролирующее налоговые потоки, которые являются главным источником мобилизации доходов бюджета любого уровня, находятся в федеральном подчинении. Третья причина сопряжена с проводимой в стране муниципальной реформой, которая на начальном этапе функционирования органов муниципальной системы управления будет характеризоваться низким качеством управления бюджетными ресурсами. Механизм анализа бюджетных показателей, в особенности на местном уровне, недостаточно эффективен. Чтобы исправить существующее положение, целесообразны следующие меры:

• Закрепить в региональных законодательных актах «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации» положения об обязательном проведении анализа бюджетных показателей на всех стадиях бюджетного процесса; документ должен устанавливать его сроки , форму предоставления данных, ответственных исполнителей.

• Повысить эффективность взаимодействия региональных (местных) органов власти с территориальными (муниципальными) подразделениями федеральных структур в рамках информационного обмена и сотрудничества. Чтобы оперативно контролировать полноту и своевременность поступлений налоговых и неналоговых платежей во все уровни бюджетной системы РФ, нужно упорядочить взаимодействие между территориальными органами по сбору налогов, региональными и местными финансовыми органами.

• Обеспечить аналитичность и сопоставимость информации можно вводом обязательных форм налоговой отчетности (формы №5-НБН; №1-НМ; №4-НМ; №3-НЛК) по трем уровням бюджетной системы РФ. При этом их следует расширить и привести в соответствие с перечнем кодов бюджетной классификации РФ налоговых платежей и других доходов в формах налоговой отчетности №1-НМ и №4-НМ.

• Ввести в практику показатели, характеризующие уровень самостоятельности (индекс налоговой автономии) и степень устойчивости (уровень диверсификации и гибкость доходов, уязвимость налоговых доходов) региональных и местных бюджетов.

• Изучать и учитывать степень влияния социально-экономических процессов в регионе, муниципальных образованиях на бюджетные показатели, а также обратную взаимосвязь, т.е. зависимость социально-экономического развития региона от изменений в бюджетной политике: стратегии формирования доходов и расходования средств, приоритетов межбюджетных отношений в рамках субъекта Федерации и т.д.

Если проводить анализ на всех стадиях бюджетного процесса (в отличие от действующей системы оценки уровня управления, когда сопоставляются показатели доходов, расходов бюджета по закону субъекта РФ «О бюджете на очередной финансовый год» и закону о его исполнении), можно оперативно влиять на параметры бюджета, решать основную задачу изыскания резервов роста доходов.

Баланс финансовых ресурсов должен представлять собой индикативный план-прогноз каждого уровня управления и способствовать установлению рациональных пропорций развития социальной и экономической сфер на прогнозируемый период, сокращению дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Такой баланс будет служить основой при разработке проекта бюджета, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу.

Обобщение исследований отечественных экономистов по тематике бюджетного планирования позволяет сделать вывод, что использование баланса финансовых ресурсов в качестве основы для составления проекта бюджета предполагает:

1. Единую методологию его составления;

2. Информационную обеспеченность  прогнозных расчетов с целью повышения степени их достоверности, которая достигается за счет координации взаимодействий государственных ведомств (Минфина, Минэкономразвития и Госкомстата РФ);

3. Закрепленность за всеми уровнями  управления единой формы баланса  финансовых ресурсов, ее относительное постоянство во времени, для обеспечения преемственности и сопоставимости данных прогнозных расчетов;

4. Исключение амортизации как  источника финансирования инвестиций  в основной капитал, поскольку в современных условиях значительная часть ее направляется на пополнение оборотных средств.

Разработка единой методологии составления и формы баланса финансовых ресурсов является прерогативой Министерства финансов РФ. Финансовые органы субъектов Федерации могут лишь осуществлять дальнейшую детализацию источников финансовых ресурсов соответствующей территории и направлений их использования с учетом региональной специфики.

3.1.2. Перспективный финансовый  план и прозрачность бюджетного  процесса в регионах

Один из новых элементов в системе финансово-экономических планов – перспективный финансовый план. Бюджетным кодексом РФ установлено его формирование одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Перспективный финансовый план содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных и муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для формирования является бюджет на текущий год, поэтому перспективный финансовый план предполагает ежегодную корректировку с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Перспективный план разрабатывается в целях:

1. Информирования законодательных  органов о предполагаемых среднесрочных  тенденциях развития экономики  и социальной сферы;

2. Комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

3. Выявления необходимости и  возможности осуществления в  перспективе мер в области  финансовой политики;

4. Отслеживания долгосрочных негативных  тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

«Прозрачность» – новый элемент бюджетного процесса в регионе. В этом понятии можно выделить два аспекта: во-первых, расширение возможностей контроля за бюджетным процессом со стороны самих городских финансовых органов; во-вторых, контролируемость бюджета со стороны Министерства финансов РФ, внешних инвесторов, деловых кругов, законодателей, общественности. В экономической теории обеспечение прозрачности операций в сфере государственных финансов преследует двоякую цель: повысить эффективность распределения экономических ресурсов и позволить рыночным агентам принимать решения на базе максимально полной информации, верно оценивая риски, результативность государственной политики. В конечном счете это создает основу стабильности финансовых рынков и своевременного реагирования на появляющиеся в системе противоречия.

Разработка и применение перспективного финансового плана в субъектах Федерации дадут возможность определить перспективы развития бюджетных показателей, среднесрочные ориентиры бюджетной политики региона, что в конечном итоге должно привести к упорядочению бюджетного процесса, повышению его информационной прозрачности, достижению бюджетной устойчивости. В условиях ограниченности большинства субъектов Федерации внутренними финансовыми ресурсами «прозрачность» в долгосрочной перспективе поможет повысить доверие к региону со стороны иностранных инвесторов, а значит, будет способствовать притоку инвестиций.

Реформирование межбюджетных отношений и развитие бюджетного федерализма должны приводить к существенному расширению полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по определению уровня заработной платы и других бюджетных расходов регионального и местного характера.

Основная задача реформы межбюджетных отношений – предоставить органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления реальные расходные полномочия, сбалансированные с имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

3.2. Расходы территориальных  бюджетов

Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории – бюджета – представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.

Все расходы подразделяются на несколько групп:

1. финансирование народного хозяйства;

2. финансирование социально-культурных  мероприятий;

3. прочие расходы и выплаты.

Состав расходов бюджета территорий имеет отличительные особенности от федерального бюджета: среди них нет расходов на национальную оборону, обеспечение безопасности государства, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов.

Определяющее направление деятельности местных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.