Структура парламентов: общее и особенное

 До 1993 года депутаты всех представительных органов РФ избирались на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам.

Организацией выборов депутатов Государственной Думы, их подготовкой  и проведением занимаются  избирательные комиссии. На них также возлагается контроль  за соблюдение избирательных прав граждан РФ. В пределах собственных полномочий  избирательные комиссии не зависят от  органов государственной власти и местного самоуправления. Закон устанавливает пятизвенную  систему избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ, Избирательные комиссии субъетов РФ, Окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии).

Часть 1 ст.97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в ч.З ст.32 Конституции: «не имеют права избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

Исходя из этого и выдвигаются кандидаты в депутаты. Списки кандидатов выдвигаются избирательными объединениями и избирательными блоками. Существует ряд условий, соблюдение которых необходимо для того, чтобы общественное объединение стало избирательным: Во- первых оно должно быть обязательно общероссийским(таким, согласно ст.14 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 14.04.95 г. является объединение , которое осуществляет деятельность  в соответствии с  уставными целями не территории более половины субъектов РФ и имеет там  свои структурные подразделения. Во-вторых, оно должно быть создано в порядке установленном федеральными законами (на добровольной основе по инициативе их учредителей). Если это физические лица, то их должно быть не менее трех. В-третьих, в уставе общественной организации должно быть предусмотрено  участие этой организации в выборах в органы государственной власти (не опосредованное, например, через финансирование выборов и  организацию агитации «за» или «против» кандидатов,  а непосредственное – путем выдвижения  кандидатов  и борьбы за их  избрание в парламент. В-четвертых, устав должен быть зарегитрирован  Министерством  юстиции РФ  не позднее чем за  шесть месяцев  до дня объявления выборов.* 

Избирательный блок образуется не менее чем двумя избирательными объединениями, регистрируется на время выборов Центральной избирательной комиссией, но не имеет, в отличие от избирательного объединения, статуса юридического лица. Избирательное объединение, вступившее в блок, не может вступать на данных выборах в другие блоки или выдвигать список кандидатов самостоятельно. Это требование предусмотрено для равенства прав участников выборов. Таким образом, прослеживается вторичный характер избирательного блока.

Срок выдвижения кандидатов по одномандатным округам связан со сроком образования самих этих округов.  Равенство избирательных объединений обеспечивается тем, что  одно избирательное объединение , избирательный блок  имеют право выдвинуть не более одного кандидата . Кандидаты должны обязательно выдвигаться на съездах (конференциях), т.е. на самих широких форумах этих организаций, для того, чтобы привлечь большее число членов избирательных объединений. Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием. В результате появляется список кандидатов, его  следует отличать от федерального списка  кандидатов. Он не является  федеральным, поскольку помещенные в этом списке кандидаты баллотируются самостоятельно, по отдельности, в соответствующих территориальных округах.

Выдвижение федерального списка может начаться сразу после объявления даты выборов, так как списки едины для всей территории  Российской Федерации, территория которой составляет один единственный федеральный округ.

Избирательные объединения получают мандаты  пропорционально голосам избирателей, отданных за каждый список.

В списке важен не только его состав, но порядок размещения в нем  кандидатов. От того в какой последовательности  они приведены в списке, в немалой степени зависит  получение ими депутатских мандатов. Обычно в начале списка идут наиболее влиятельные  и популярные кандидаты. Из каждого федерального списка кандидатов исключаются депутаты, избранные в Государственную Думу  по одномандатным избирательным округам.

В 1993 г. под списком кандидатов требовалось собрать не менее 100 тыс. подписей (не более 15% из них в одном субъекте РФ) избирателей, а в 1995 г. - не менее 200 тыс. (не более 7% из них в одном субъекте РФ). Такой порядок  важен для объективного выяснения отношения избирателей к данному избирательному объединению, учета мнения электората разных субъектов Федерации.*

В каждый список не может быть включено более 270 кандидатов (на деле их было меньше). При этом в 1995 г. было введено требование, чтобы так называемый центральный список кандидатов (т.е. не привязанный ни к какому региону конкретно) внутри единого списка, составленного избирательным объединением или блоком, включал не более 12 фамилий, а все остальные кандидаты должны быть распределены по так называемым региональным спискам внутри единого списка кандидатов. Предполагается, что введение региональных списков должно приближать депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу, к жителям конкретного региона. К распределению депутатских мандатов допускаются только те списки кандидатов, за которые было подано не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в выборах. Согласно статьи 62  Федерального закона «О выборах в депутаты Государственной Думы»,  в случае, если список кандидатов избирательного объединения, избирательного блока был разделен  на региональные группы, полученные депутатские мандаты, переходят в первую очередь к кандидатам, не включенным ни в одну из региональных групп. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к кандидатам из региональных групп, при этом из числа  оставшихся депутатских манадатов каждая их этих групп получает мандаты, число которых пропорционально  числу голосов избирателей, поданных за федеральный список  кандидатов  в соответствующем субъекте  РФ.

В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объединений и блоков, только 13 из них смогли собрать 100 тыс. подписей и больше под своими списками и лишь 8 из них перешагнули 5%-ный барьер и разделили между собой 225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 избирательных объединений и блоков заявили о своем намерении участвовать в парламентских выборах, 50 из них подали в Центральную избирательную комиссию подписные листы под списками своих кандидатов, но в итоге зарегистрированы были списки кандидатов от 43 избирательных объединений и блоков, 5%-ный же барьер смогли в 1995 г. перешагнуть лишь 4 избирательных объединения - Коммунистическая партия РФ (КПРФ), «Наш дом - Россия» (НДР), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и «Яблоко». Трое из них, исключая объединение «Наш дом - Россия», имели фракции в Государственной Думе, избранной в 1993 г.*

В федеральный список могут входить кандидаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатных избирательных округах, таким образом,  получается «двойная баллотировка», дающая возможность манипулировать своими кадрами. Это положение закона при его обсуждении   вызвало споры на заседаниях Государственной Думы и Совета Фдерации, так как это положение дает преимущество кандидатам от избирательных объединений перед независимыми кандидатами в одномандатных избирательных округах. Тем не менее в наших условиях  это положение целесообразно, когда партии еще не укоренились и необходимо утверждение многопартийности. 

Однако в Государственной Думе представлено, как правило, большее количество общественных объединений и блоков, чем участвовало в распределении 225 депутатских мандатов. Кроме того, в Государственной Думе имеются независимые депутаты, не представляющие вообще никакого объединения. Это связано с тем, что 225 мандатов, как уже говорилось, получают депутаты, избранные в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства. В среднем в каждом таком округе должно проживать 478 - 480 тыс. избирателей. Для отдаленных и труднодоступных районов России допускалось создание избирательных округов, численность избирателей в которых отклонялась бы от средней, но не более чем на 15%. В среднем же отклонения от средней численности избирателей в округах в 1995 г. могли составлять не более 10%, а в 1993 г. - 15%.

Кандидаты в таких округах могут выдвигаться избирательными объединениями, группами избирателей (в том числе по месту жительства и работы) и путем самовыдвижения. Кандидаты, выдвинутые по избирательным округам, должны собрать в свою поддержку подписи не менее 1% избирателей, проживающих в соответствующем округе. От сбора подписей освобождаются кандидаты, выставленные избирательными объединениями, зарегистрировавшими списки кандидатов для выборов по общефедеральному избирательному округу. Выборы в одномандатном округе проводятся, если в нем выдвинуто не менее двух кандидатов. А состоявшимися выборы считаются, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей, причем регистрируются в качестве избирателей в обязательном порядке все граждане, имеющие право участвовать в выборах. Избранным по одномандатному  избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 61 ФЗ «О выборах депутатов  Государственной Думы»).

По одномандатным избирательным округам 17 декабря 1995 г. были избраны от КПРФ - 58 депутатов, от объединения «Яблоко» -14, от НДР - 10, от ЛДПР - 1, а кроме того, от объединений и блоков, не преодолевших 5%-ный барьер по общефедеральному избирательному округу: от Аграрной партии России - 20 депутатов, от объединения «Власть народу!» - 9, от блока «Демократический выбор России - Объединенные демократы» - 9, от Конгресса русских общин - 5, от Блока Ивана Рыбкина и объединений «Вперед, Россия!» и «Женщины России» - по 3 депутата от каждого, от блока «Памфилова - Гуров - Владимир Лысенко» - 2, от Блока независимых, Блока Станислава Говорухина, объединения «89», блока «Коммунисты - Трудовая Россия - за Советский Союз», объединений «Мое Отечество», «Общее дело», Партии Российского единства и согласия, Партии самоуправления трудящихся, Партии экономической свободы, объединения «Преображение Отечества» и блока «Профсоюзы и промышленники России - Союз труда» - по 1 депутату. Еще 77 депутатов были избраны из числа кандидатов, выдвинутых избирателями либо путем самовыдвижения. В двух одномандатных округах выборы состоялись позже

ГЛАВА    3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

Глава 5 Конституции Российской Федерации  раскрывает  основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст.11  Конституции  Федеральное  Собрание  наряду с Президентом   и   судами   Российской   Федерации    осуществляет государственную  власть  в  нашей  стране.  На федеральном уровне Федеральное   Собрание   представляет   законодательную    власть Российской Федерации.  Каждая палата устанавливает порядок работы  в  самостоятельно   принимаемом   ею   регламенте   (ч.4   ст.101 Конституции).

Палаты в    основном    заседают   раздельно.   Единственным совместным органом двух палат,  является согласительная комиссия, которая  образуется  палатами  в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст.105 Конституции). В связи   с   принятием   Конституции    России    изменился конституционный   статус   законодательного  и  представительного органа  государственной  власти  Российской  Федерации.  В  новой Конституции  России  перечень  вопросов,  подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента  исключены  распорядительные  и  контрольные  функции. Парламентский контроль достаточно ограничен. Как уже говорилось, за палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением  федерального   бюджета    (ст.101),    а    за Государственной  Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Конституционная компетенция палат Федерального собрания заключается в том, что им дозволено Конституцией.

Существуют три основные группы  полномочий  Федерального собрания,  которые установлены  Конституцией:  во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103);  во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст.101); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст.105).  

Статьи 102 и 103  являются  юридическим  выражением  системы сдержек  и  противовесов  в  построении и функционировании высших органов законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее решение большинства из этих вопросов так или иначе пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы). Почти все эти вопросы (и соответствующие полномочия палат) упоминаются в других статьях Конституции. Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат – постановлениями.

Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации (п.«а» ч.1 ст.102). В соответствии со ч. З ст.67 Конституции границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Совет Федерации, во-первых, должен установить наличие такого согласия, во-вторых, санкционировать договоренность соответствующих субъектов Федерации, если при этом не нарушаются интересы других субъектов РФ. Если Совет Федерации не утвердит решение соответствующих субъектов РФ об изменение границ между ними, то возможен спор о компетенции, который в соответствии с ч. З ст. 125 Конституции может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Только в п.«б» и «в» ч.1 ст.102 Конституция предусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным органом - Советом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст.87 Конституции, вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. В обоих случаях Президент обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Далее Совет Федерации должен решить вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного или военного положения. Причем из Конституции не вытекает, что отказ Совета Федерации утвердить, например, Указ Президента о введении военного положения автоматически влечет за собой отмену военного положения. Военное положение вводит Президент, являющийся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции), и только Президент может его отменить. Вместе с тем отказ Совета Федерации утвердить соответствующий указ Президента делает этот указ противоречащим Конституции (в противном случае содержание п.«б» и «в» ч.1 ст.102 утрачивает смысл), и Президент обязан его отменить.