Зарубежный опыт и возможности его использования в РФ

Рассмотрим подробнее бюджетную  политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр.

Важной статьей расходов городов  и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты  местных органов на строительство  учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и  пожарной службы, больниц и пр.). Особо  нужно отметить расходы на регулирование  размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние  годы расходы на природоохранные  мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать  займы, является выплата процентов  по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение  и исполнение бюджета на текущий  бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового  плана. Основой финансового плана  местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных  органов власти. Сегодня их обязанности  по расходованию финансовых средств  более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов  местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому  их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского  права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания  определенного уровня цен и высокой  степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные  меры, касающиеся выполнения законодательных  предписаний на этот счет, могут  серьезно корректировать полномочия местных  органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается  за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных  бюджетов, то она может исполняться  двумя способами. Во-первых, государство  открывает местным органам источники  самофинансирования. Они имеют право  взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный  центр и земли тоже участвуют  в финансировании общин.

Полномочия местных органов  власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства  и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние  городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку  рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют  им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных  властей, выполнения которой ждут от них люди.

В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность  использовать землю под строительство  является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы  пользования строением допустимы  лишь тогда, когда застройщик имеет  разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного  надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей  застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли  в строительных и прочих целях  в интересах общества и социально  приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных  элементов гарантии коммунального  самоуправления. В задачи коммунального  градостроительного планирования входит подготовка плана использования  территории, который охватывает всю  территории общины и представляет собой  план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования  территории должен утверждаться органом  государственного надзора, тогда как  о планах застройки должна лишь регулярно  даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора  свидетельствует о самостоятельности  коммунального самоуправления.

В то же время, очевидно, что для  гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное  планирование должно согласовываться  с планированием территорий за пределами  данной общины.

Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере  землеустройства. Этой цели служит федеральный  закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует  ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными  центрами и сельскими районами, и  должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих  мер. На основе этого документа земли  разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы  планирования расселения и землепользования и планы развития земель.

Данный пример наглядно демонстрирует  многообразие форм взаимодействия центра, земель и общин в вопросах территориального планирования и застройки. Если гражданин  изъявляет желание получить разрешение на строительство, то в действие приходит управленческий механизм данной земли  и включается ее нижняя инстанция  по строительному надзору, применяющая  земельное строительное законодательство, а также основополагающие предписания  федерального закона о строительстве, в котором четко определены критерии допустимости строительства с точки  зрения градостроительного планирования.

Полномочия в социальной сфере: В данном случае имеется в виду помощь неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном  уходе.

2.1.3 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной земли  за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли  свои задачи в интересах общественного  блага. Одновременно он призван и  защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность. В области обязательных задач  для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий  государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью  действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают  превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение  санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое  время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать  и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его  выполнить - право заменить работников.

За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право  действовать лишь в интересах  общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений  деятельности местных органов власти ФРГ позволяет подвести итоги  по проблеме их взаимоотношений с  центром и с землями.

Перед общинами открывается широкое  поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта  деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

Общины являются органами опосредованного  государственного управления. На них  лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежит государственному надзору.

2.2Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при  сопоставлении российского и  немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения  местного самоуправления и государства  в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они  обусловлены, прежде всего, тем, что  оба государства пытаются строить  местное самоуправление на основе универсальных  демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов  в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и  Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.

1. Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.

2. Поскольку органы местного  самоуправления в России не  входят в систему органов государственной  власти, то местное самоуправление  не может быть вписано в  структуру разделения государственной  власти и отнесено к одной  из ее ветвей. Будучи самостоятельным  видом публичной власти, местное  самоуправление организуется на  собственных принципах разграничения  правотворческих и исполнительных  функций его органов (соответственно  представительных и исполнительных).

Ряд отечественных теоретиков и  практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе “Федерация и земли”, то в российской Конституции - в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.

3. Если в Германии организационная  модель местного самоуправления  закрепляется в земельных законах  об общинах (районах), а организационное  верховенство коммун ограничивается  правом определения внутренних  административных структур, некоторых  других вопросов внутренней организации  в соответствии с законом земель, то в России структура органов  местного самоуправления определяется  населением самостоятельно. Таким  образом, выбор организационной  модели местного самоуправления  остается за муниципалитетом.

4. Различие в моделях федеративного  устройства России и Германии  предопределяет различные подходы  к разграничению предметов ведения  и полномочий между Федерацией  и ее субъектами. Если в Германии  вопросы правовой регламентации  коммунального самоуправления, как  и обеспечения институциональной  гарантии самоуправления, относятся  к компетенции земель, то в  России “определение общих принципов  организация местного самоуправления”  - предмет совместного ведения  Федерации и субъектов. Соответственно  Федерация обладает широким кругом  законодательных полномочий в  этой сфере. Органы местного  самоуправления зачастую наделяются  отдельными федеральными полномочиями  непосредственно в федеральных  законах, их компетенция также  напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо  участия субъектов РФ. Надзор  за законностью местного самоуправления  также осуществляется в первую  очередь через систему федеральных  органов прокуратуры (в Германии  эта функция возложена на земельные  министерства внутренних дел  и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему  федеральных судов.