Механизм разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в государственном управлении

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Механизм  разграничения  предметов  ведения  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в государственном управлении

2.1 Предметы исключительного ведения Российской Федерации

Отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов: Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ. Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (Федеральные законы, Указы, Постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.

Таким образом, предметы ведения – это и сфера полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.15

Предметы ведения и полномочий органов Федерации закреплены в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ.

Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами (п. «а» ст. 71 Конституции РФ). Пользуясь правом принимать свою Конституцию Российская Федерация правомочна вносить в нее необходимые изменения.

Конституционно-правовой статус РФ характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, важнейшим компонентом которой являются федеральные нормативные правовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией РФ составляют ее законы – федеральные конституционные и федеральные законы. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории РФ.

Российская Федерация правомочная принимать свои законы и вносить в них необходимые изменения. Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечивается их верховенство на всей территории Федерации.

Относя федеративное устройство к исключительному ведению РФ, Конституция РФ имеет в виду то обстоятельство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне. Во-вторых, порядок разрешения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами и даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется РФ.16

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Она устанавливает статус, режим и осуществляет защиту Государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа (ст. 67 Конституции РФ).

Государственная граница РФ отделяет ее территорию от территории других государств. Она фиксирует пространственные пределы, на которые распространяется суверенитет Российской Федерации.

Поскольку территория РФ включает в себя сушу, территориальное море, воздушное пространство над ними и Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне, то естественно, что Конституция РФ к исключительному ведению РФ относит защиту всех этих объектов, рассматривая ее как защиту суверенитета государства. В Российской Федерации вопросы, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом РФ  «О Государственной границе Российской Федерации».17

Что касается полномочий Российской Федерации в области защиты прав и свобод человека и гражданина, то они сгруппированы в различных статьях Конституции РФ. К ее ведению, в частности, относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств; представление законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа; защита прав коренных малочисленных народов; предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права и т.д.

В ведении Российской Федерации как суверенного государства находится гражданство в Российской Федерации (ст. 71 п. «в» Конституции РФ), которым охватывается и понятие «гражданство Российской Федерации» (ст. 6 Конституции РФ). В практическом плане это означает, что к исключительному ведению Федерации относится и федеральное гражданство и установление правовых норм по вопросам «гражданства в Российской Федерации» обязательных для субъектов РФ.

Действует Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 29 мая 2002 г.18 Вопросы гражданства регулируются также международными договорами РФ. При этом исходным всегда выступает положение гражданства РФ как одной из основ конституционного строя, согласно которой оно является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин имеет равный конституционный статус на территории РФ (ст. 6 Конституции РФ).

В качестве особого предмета ведения Федерации Конституция закрепляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. При этом их права гарантируются как в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ, так и федеральными законами. На обеспечение прав и интересов национальных меньшинств направлены, в частности, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»19.

Ведению Российской Федерации в области хозяйственного и социально-культурного строительства подлежат: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального и культурного развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральный налоги и сборы и т.д.20

В экономике Российской Федерации имеется ряд отраслей, которые обеспечивают жизнедеятельность всего хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их число входят федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт, включающий железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральная информация и связь, деятельность в космосе. Все эти технико-экономические системы для их нормального функционирования объективно требуют централизованного управления. Кроме того, их финансирование может обеспечить только Федерация. Именно в силу этих причин они и находятся в исключительном ведении Федерации.

В области правовой политики государств в исключительном ведении Российской Федерации являются: судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.21

К числу основных элементов конституционно-правового статуса РФ относится ее право на участие в международных отношениях, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей РФ, так и интересы каждого ее субъекта. Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в региональных государственных и межгосударственных союзах. Будучи суверенным государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир (п. «к, л, м, н» ст. 71 Конституции РФ).

Обеспечение обороны и безопасности страны отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Единые общефедеральные вооруженные силы осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности государства. К ведению Российской Федерации относятся определение структуры и организации Вооруженных Сил, разработка и осуществление оборонной политики. Единство Вооруженных Сил предполагает централизацию законодательства в области обороны и управления Вооруженными Силами. Действует Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне».22

Осуществляя оборону страны, Российская Федерация сосредоточивает в своих руках решение важнейших вопросов непосредственно связанных с обороной. В ее ведении входит оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.

Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности, направленное на защиту национальных интересов и национальных ценностей.

К  вопросам исключительного ведения Российской Федерации относятся вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:  метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Государственные награды и почетные звания Российской Федерации являются высшей формой поощрения государством граждан за выдающиеся заслуги в различных областях жизни страны. Установление наград и почетных званий РФ – исключительное право РФ. Оно осуществляется в настоящее время в соответствии с Положением о государственных наградах РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г.23

Федеральная государственная служба также является предметом исключительного ведения Российской Федерации. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении24.

Изложенные в ст. 71 Конституции РФ полномочия не исчерпывают исключительности полномочий Российской Федерации, которые предусматриваются и рядом других статей Конституции (ст. 25, 36, 47, 55 и др.).

 

2.2 Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Федеративное устройство предопределяет разграничение компетенции между федеральными органами власти т органами власти субъектов. Федерация представляет собой добровольный союз, а это, в свою очередь, предполагает свободное самоограничение: часть своих суверенных прав федерация передает субъектам, а они, в свою очередь, передают часть своих прав федерации.25

К собственно федеральной компетенции по Конституции РФ относятся все вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране (энергетическая, космическая системы, денежная система и др.), федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. Субъекты РФ не имеют права вторгаться в компетенцию России. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы гражданства также относятся к исключительному ведению РФ, что гарантирует единство российского гражданства.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как РФ, так и ее субъектов.. По этим вопросам могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов РФ, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов РФ.

Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (республики, города федерального значения, области, края, автономная область, автономные округа) являются полномочия, указанные в 14 пунктах ст. 72 Конституции РФ.

Из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что республики обязаны принимать свои конституции и законы, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа – свои уставы, законы и иные нормативные акты в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В ст. 71 Конституции, регламентирование и защита прав и свобод человека и гражданина, право национальных меньшинств относится к исключительному ведению РФ. Однако вопросы защиты указанных прав Конституция относит также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Это означает, что обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств обязаны как Федерация, так и ее субъекты. Главная роль в этом отводится Федерации, которая осуществляет эту роль посредством нормотворческой деятельности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, обеспечивая их регулирование, реализацию и защиту.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов являются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Эти вопросы регулируются законодательством российской Федерации и ее субъектов. При этом на Федерацию возлагается установление общих принципов решения этих вопросов.

Вопросы разграничения государственной собственности и совместного природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также особо охраняемых природных территорий регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.