Формирование и развитие системы социальной защиты в Кыргызстане на современном этапе

                                                 Н.С.Усупова

Формирование и развитие  системы социальной защиты в Кыргызстане  на современном этапе

Социальная защита, как социальный институт, представляет собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы населения. Это в основном касается таких категорий граждан, которые, в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы или по другим причинам, не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей, или нужд нетрудоспособных членов семьи. В рамках систем социальной защиты таким гражданам, при наступлении установленных законодательством неблагоприятных обстоятельств или событий, предоставляется помощь компенсационного характера в денежной или натуральной форме, а также в форме различного рода социальных услуг.

Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая и такие, как ответственность  работодателей, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение.

Являясь по своему функциональному  характеру целостной системой, социальная защита представляет собой самостоятельный  социальный институт, имеющий свои специфические особенности, связанные  с технологиями оказываемых услуг.

Система социальной защиты и поддержки  не может, да и не обязана обеспечивать всех нуждающихся, так как в условиях рыночной экономики человек сам  должен нести ответственность за свою судьбу и сам себя обеспечивать. Таковы законы рынка. Но государство обязано защищать детей, пенсионеров, больных. Действующая ныне система социальной защиты должна быть основана на такой логике.

Усупова Н.С. – и.о. проф. Кафедры всеобщей истории КГУ  им. И.Арабаева

Термин «социальная защита»  имеет различные значения. В современных условиях он пришел на смену термину «социальное обеспечение», который использовался в советское время, где характеризовал специфическую организационно- правовую форму социальной защиты, осуществлявшуюся государством. В тот период эта система удовлетворяла элементарные социальные нужды, предоставляла дополнительные услуги и льготы для различных категорий граждан, и где государственные работодатели непосредственно или через профсоюзы предоставляли основные виды социальной поддержки, например, такие, как пенсии, пособия, медицинскую помощь нуждающимся гражданам.

Советская система приучила граждан  рассматривать государство как  главного ответчика за уровень социального  обеспечения, многие услуги и льготы они воспринимали как нечто само собой разумеющееся, как приобретенные права.

В современных условиях  с сожалением приходится констатировать, что в  условиях независимости, когда стали  развиваться рыночные отношения, сопровождаемые коренным преобразованием форм собственности  и системы распределительных отношений, корректировкой ролей государства, работодателей и трудящихся в организации социального обеспечения, а также глубоким экономическим кризисом, снижением уровня жизни подавляющей массы людей и безработицей, существующая система социального обеспечения стала менее эффективной, финансово менее обеспеченной, что крайне усложнило практическое выполнение ею присущих ей функций.

С обретением независимости в Кыргызстане  была начата работа по реформированию системы социального обеспечения, адаптации ее к рыночной экономике, с учетом международного опыта и мировых стандартов, призванная компенсировать издержки переходного периода. В соответствии с мировой практикой, была проведена работа по разделению систем социального обеспечения на две организационно самостоятельные и с разными источниками финансирования системы: социальную помощь и социальное страхование.

Впервые развитие социальной защиты в независимом Кыргызстане получило правовое закрепление в Постановлении правительства от 1 декабря 1993 года № 588 «О неотложных мерах по усилению адресной социальной защиты населения», согласно которому, начиная с 1 января 1994 года, выплата социальных пенсий, а также пособий малообеспеченным семьям, имеющим детей, стала осуществляться за счет средств местных бюджетов. Одновременно, в районах и города, стали создаваться отделы социальной помощи на базе существующих отделений социальной помощи на дому. Кроме этого, главам местных государственных администраций было предписано оказывать малообеспеченным семьям различные виды дополнительной целевой помощи ( в приобретении топлива, продуктов питания, представлении права бесплатного проезда на общественном транспорте, бесплатное питание и др.) за счет местных бюджетов и внебюджетных средств, через отделы социальной помощи.

Традиционная деятельность, направленная на защиту наиболее уязвимых слоев населения, закрепляется за государством. Это характерно и для Кыргызстана, который неоднократно подтверждал свой курс на построение социально ориентированной рыночной экономики , подчеркивая тем самым роль государства в сфере социальной защиты. Несомненно, успешность этой деятельности напрямую зависит от уровня экономического развития государства. Так, в 2007 году ВВП Кыргызстана вырос, по сравнению с 2006 годом, на 8,2%, что позволило увеличить на 2% объем бюджета Агентства социального обеспечения , что составило 1,8 млрд.сом, из которых 87% были направлены на выплату государственных пособий детям, инвалидам, льготным категориям  социально уязвимых категорий граждан. Кроме этого с 1 октября 2007 года были на 55% увеличены размеры социальных пособий, в два раза были увеличены денежные нормы питания в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, вдвое были увеличены размеры компенсации за медикаменты различным категориям льготников и др¹.

         Однако, для действенного функционирования   этой системы, усилий нашего государства явно недостаточно. Республике оказывается международная помощь в реформировании, совершенствовании системы социального обеспечения по линии Всемирного банка, Германского общества технического сотрудничества, Европейского сообщества, в рамках программы ТАСИС. Этими организациями оказывается содействие в разработке нормативных документов, обучении специалистов, создании системы персонифицированного учета застрахованных и необходимой информационной базы.

В середине 90-х годов, исходя из сложившейся  социальной ситуации в государстве  и в целях совершенствования  системы социальной защиты и социального  обеспечения, была выработана Концепция осуществления реформы социального страхования, которая строит общие принципы его основной системы, обосновывает методологические подходы к установлению размеров пособий, определяет источники финансирования страхуемых и юридических лиц, занимающихся страхованием. В ходе реформы в республике была подготовлена определенная нормативно-правовая база социального страхования. Были приняты законы «О пенсионном обеспечении граждан», « О занятости населения», «О медицинском  страховании» и ряд нормативных документов к ним.

В качестве первого шага в реформировании системы социального страхования в республике было введено новое Положение «О порядке обеспечения пособиями по социальному страхованию», которым усиливалась ответственность работодателя при оплате пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам.

Агентством социального  обеспечения Кыргызской Республики был утвержден перечень категорий  населения, которые нуждаются в  социальной защите и социальном обслуживании. К ним относятся: граждане (взрослые и дети), являющиеся инвалидами; участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, труженики тыла периода этой войны; одинокие, пожилые люди и семьи, состоящие из одних пенсионеров (по инвалидности или по возрасту); вдовы и матери военнослужащих, погибших в годы Великой отечественной войны и в мирное время; лица, подвергшиеся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированные; многодетные семьи, семьи с низким уровнем доходов; беременные женщины и кормящие матери; осиротевшие или оставшиеся без попечительства дети; граждане (взрослые и дети), имеющие психологические затруднения, отклонения.

В соответствии с этим, в Кыргызстане получила развитие такая форма социального обеспечения нуждающихся граждан, как оказание социальных услуг в стационарах. Есть также и учреждения для временного содержания таких лиц. Так, в Бишкеке для престарелых людей, оставшихся без определенного места жительства, функционирует приют временного содержания «Коломто», где ежемесячно пребывают более 100 человек. В настоящее время в республике функционируют 14 домов-интернатов, в числе которых: 6 домов для престарелых и инвалидов, 1 дом инвалидов реабилитационного характера, 1 мужской, 2 женских и 2 детских психоневрологических диспансера и 2 диспансера смешанного типа. Общее количество  мест в этих стационарных учреждениях составляет 2459².

Важной формой социальной защиты  социально уязвимых граждан является предоставление им различного рода льгот. В целом, согласно действующему законодательству в Кыргызстане предоставляются 38 видов льгот 38 различным категориям льготников. По данным 2007 года, теми или иными льготами пользовались 296,9 тыс.семей.

Основными получателями льгот являются инвалиды и участники Великой  Отечественной войны, которым предоставляются  различные виды социальных услуг  в среднем на сумму 4,1 тыс. сомов в месяц на человека; персональные пенсионеры, получающие льготы на сумму 1 тыс.сомов в месяц, а также труженики тыла с месячной суммой льгот на 872 сома³. На основе Указа Президента Кыргызской Республики от 6 сентября 1994 года №У11-231 «О едином ежемесячном пособии малообеспеченным семьям и гражданам», с 1995 года началась выплата государственных пособий по малообеспеченности, которая производится с учетом их нуждаемости. Позднее, 23 декабря 1994 года, был издан Указ «О мерах по совершенствованию системы социальной помощи малообеспеченным семьям и гражданам» за № УН-346, утвердивший Положение о едином ежемесячном пособии малообеспеченным семьям и гражданам. В качестве критерия обеспеченности взята минимальная заработная плата. Размер определялся дифференцированно, в зависимости от совокупного дохода, – от 30 до 60%  минимальной заработной платы по таперной шкале; выплата пособия финансировалась централизованно из республиканского бюджета.

Данное пособие назначается  и выплачивается семьям, имеющим детей в возрасте до 16 лет (учащихся образовательных школ – до 18 лет); пенсионерам, инвалидам, безработным, студентам, если среднедушевой совокупный доход не превышает установленного размера минимальной заработной платы⁴.

Определенную роль в совершенствовании законодательства о льготах сыграло Постановление Правительства Кыргызской Республики от 15 мая 1998 года №281 «О совершенствовании системы социальной защиты малообеспеченных семей и граждан». В нем было отмечено, что необходимость упорядочения льгот, с поэтапным переводом их системы в адресную государственную поддержку посредством выплат пособий и субсидий в зависимости от степени фактической нуждаемости граждан,  продиктована соотношением реальной потребности в социальных льготах и невозможности их полного удовлетворения в силу дефицита бюджетных средств. В целом по республике на 1.06.08г. насчитывалось 455,2 тыс.человек – получателей государственных пособий, в их числе получатели ЕЕП составляли 395, 6 тыс.человек, получатели ЕСП – 59.6 тысяч. Численность городских получателей ЕЕП составляла 31,6 тыс.человек (8% от числа всего населения городов), при этом средний размер пособия составлял 139 сом., а средний размер ЕСП – 669,8. В селе получателями пособия являлись 364 тыс.человек (92% от всего сельского населения), средний размер ЕЕП составлял 129,9 сом; ЕСП получали в это период времени 44,3 тыс. человек (74% от всего сельского населения), средний размер которого составлял 727,5 сом. При этом следует отметить, что в 2008 году МПБ составлял 3700 сом. а минимальная потребительская корзина была оценена в 2400. Думается, эти цифры говорят сами за себя⁵.

Еще одной формой поддержки  социально-уязвимых слоев населения  стало предоставление им жилищных субсидий. Их получают семьи, у которых оплата социальной нормы коммунальных услуг (имеющих жилую площадь до 35 кв.м.) превышает 16% семейного дохода. Субсидированию подлежат такие виды коммунальных услуг, как центральное отопление, природный газ, холодное и горячее водоснабжение, лифт, услуги по вывозу мусора. 86% получателей жилищных  субсидий составляют пенсионеры, а также малообеспеченные семьи и безработные граждане. Начиная с 2007 года, жилищные субсидии стали получать и малообеспеченные семьи, проживающие в частных домах, отапливаемых газом. Только в 2007 году жилищные субсидии получили 3700 семей на сумму 7,2 млн.сомов.

В 2000-е годы была проведена поэтапная монетизация льготных услуг. Первый ее этап начался в 2003 году, когда на прямые денежные выплаты были переведены льготы на медикаменты и уголь. На втором этапе, с июля 2006 года были введены денежные выплаты на оплату жилищно-коммунальных услуги и энергоносителей.

В 2009 году, в целях усиления адресности в предоставлении государственных пособий, были разработаны дополнительные критерии определения степени нуждаемости граждан при назначении единого ежемесячного пособия (ЕЕП), которая прошла апробацию с февраля 2009 года в пилотных районах республики (Кеминском, Иссыкатинском, Ляйлякском, Нарынском, Сузакском, Чоналайском и в г. Ош). Апробация дополнительных критериев проводилась на 1300 выборочно отобранных семьях. По завершению апробации дополнительных критериев, с учетом ее результатов, была разработана новая редакция Закона КР «О государственных пособиях в Кыргызской Республике». Закон был принят Жогорку Кенешем 4 декабря 2009 года и подписан Президентом КР 29 декабря 2009 года за № 318.

Однако, с сожалением приходится констатировать, что минимальная заработная плата, взятая в качестве критерия для определения размера ежемесячного пособия, вряд ли может отвечать потребностям нуждающихся в нем граждан. Так, с 2001 по 2006 годы  ее размер составлял всего лишь 100 сомов, с 2007 года он поднялся только до 340 сомов⁶.

Среднегодовой размер единого ежемесячного пособия составил в 2001 году лишь 62,3 сома, в 2008 он поднялся до 123, 1. Средний размер других социальных пособий постепенно рос с 258, 1 сома до 716,2 в 2008 году⁷. По состоянию на 01.01.2010 года средний размер социальных пособий (СП) составил 825,2 сома.

Мизерность этих пособий становится очевидной, если учесть,  что в эти годы минимальный потребительский бюджет составлял 1646,2 сома в 2002 году, 3891,53 – в 2008.

Средний размер единого  ежемесячного пособия (ЕЕП) составил 171,3 сом и превысил на 27% его размер, установившийся в прошлом году (135,4 сом в 2008г). На увеличение среднего размера повлиял рост ГМУП, увеличенный с 1 октября 2009 года с 200 до 240 сомов⁸. Приведенные цифры являются наглядными свидетельствами недостаточности этих пособий для удовлетворения хотя бы минимальных нужд их получателей. В целях усиления поддержки нуждающихся семей было принято Постановление Правительства КР от 1 октября 2009 года № 614 «Об увеличении размера гарантированного минимального уровня потребления», согласно которому с 1 октября 2009 года размер гарантированного минимального уровня потребления (ГМУП) повышен до 240 сом, что позволило увеличить средний размер пособия.