Обязательное государственное страхование

3. Тенденции развития законодательства о государственном обязательном страховании

Различные виды социальной поддержки (помощи) оказываются в соответствии с законодательно установленными социальными правами на разнообразные выплаты, компенсации, льготы. Стоимость социальных прав (размер выплат) должна регулярно приводиться в соответствие с изменяющимися экономическими условиями. Подобная динамизация, "осовременивание" выплат, в том числе пенсионных компенсаций, льгот, может осуществляться в зависимости либо от роста стоимости жизни (динамика цен), либо от динамики личных трудовых доходов (заработная плата, вознаграждение) и совокупных трудовых доходов семьи (домохозяйства).

Привлекательна динамизация в соответствии с изменениями цен, сохраняющая ее реальное наполнение. Однако она может привести к изменению соотношения доходов неработающих получателей социальной помощи и работающего населения, так как в условиях рыночной экономики заработная плата (доходы) и цены автоматически не выравниваются.

Динамизация социальной помощи, ориентированная на трудовые доходы, позволяет поддерживать соответствие между доходами получателей социальной помощи и доходами работающего населения. А изменения экономической ситуации оказывают одинаковое материальное воздействие как на работающих, так и на неработающих получателей социальной помощи. В связи с этим чрезвычайно важное значение приобретает государственное регулирование минимального уровня заработной платы.

Следует отметить, что многие действующие законы и подготавливаемые законопроекты ориентированы на динамизацию в соответствии с ростом уровня жизни, в зависимости от прожиточного минимума, а не уровня заработной платы (дохода). Подобный подход может привести к финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования: страховые взносы собираются по одним основаниям, а страховые выплаты предполагается осуществлять по другим, более высоким основаниям.

Согласно Программе социальных реформ одной из целей реформирования государственного социального страхования является создание "финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии", что предполагает "установление экономических обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов", "упорядочение требований (скорее, прав на соответствующие страховые выплаты. - Прим. авт.) к предоставлению социальных пособий".

Реформирование системы обязательного социального страхования в соответствии со страховыми принципами предполагает установление страховых тарифов, дифференцированных в зависимости от вида социального страхования и распределяемых между страхователями (работодателями), застрахованными (работниками) и государством (в некоторых случаях).

Страховые тарифы должны основываться на расчетах, в том числе актуарных, по различным видам обязательного социального страхования, обеспечивающих сбалансированность доходов и расходов Фондов и устойчивость функционирования системы обязательного социального страхования благодаря формированию специальных страховых резервов.

Создание механизмов, позволяющих проводить последовательную тарифную политику, связано с формированием адекватной статистической базы, на основании которой и возможно осуществление расчетов, обеспечивающих сбалансированность ожидаемых доходов и расходов Фондов, устойчивость системы обязательного социального страхования.

Стратегическим направлением законотворческой деятельности является систематизация законодательства об обязательном социальном страховании, принятие законодательных актов о Фондах, ориентированных на либерализацию их деятельности как самоуправляемых организаций. Таковыми были больничные кассы, страховые товарищества, действовавшие в России до революции. Такими должны стать ныне действующие Фонды.

Однако, формирование подлинно страхового характера ОСС предполагает радикальные изменения правовых, экономических, финансовых и организационных отношений. Ядром их должны стать:

- изменение статуса ОСС;

- разгосударствление системы ОСС;

- переход на подлинно страховые принципы.

Логика радикального реформирования системы ОСС требует, прежде всего, изменения статуса ОСС как особого института гражданского общества. Его статусу должен быть придан публично-правовой характер. В настоящее время обязательное социальное страхование имеет статус "государственного", а фонды ОСС соответственно статус "государственных учреждений". Придание ОСС публично-правового статуса означает выведение его из прямого управления государством. Тем самым обязательное социальное страхование перестает быть государственным, а фонды ОСС перестают быть государственными учреждениями. В результате его деятельность приобретает публичный характер, а ОСС начинает функционировать как самостоятельный в организационном и финансовом отношении социальный институт, деятельность которого подчиняется реализации общественных интересов, т. е. интересов застрахованных граждан. Тем самым создаются реальные предпосылки ограничения и установления пределов вторжения государства в сферу деятельности ОСС, защиты прав застрахованных, отстаивания их интересов, которые, как известно, довольно часто расходятся с интересами государства.

В то же время деятельность ОСС осуществляется на основе установленных и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих его отношения с государством, хозяйствующими субъектами, общественными организациями и т. д. В частности, публично-правовой статус социального страхования предполагает:

- обязательность, установленную  законом, страховой формы социальной  защиты как для работодателей, так и для наемных работников с соответствующими правами и обязанностями (обязательность уплаты страховых взносов для работодателей, обязательность страхования для определенных категорий работников и т. д.);

- законодательное определение перечня социальных и профессиональных рисков, подлежащих социальному страхованию;

- законодательное установление страховых тарифов;

- установленные законом стандарты материального обеспечения по социальному страхованию.15

Наделение ОСС публично-правовым статусом означает приведение в соответствие его экономически-правового положения с его сущностью и принципами. То, что ОСС является формой самоорганизации работников, обеспечивающих собственную защиту от социальных и профессиональных рисков за счет собственных средств, тем самым находит закрепление в статусе. В то же время публично-правовой статус ОСС позволяет, опираясь на демократические методы, надежно защищать и отстаивать интересы застрахованных граждан, обеспечивать строго целевое расходование средств, предназначенных для финансирования страховых выплат, а также прозрачность управления ими.

Другим направлением радикального реформирования обязательного социального страхования является разгосударствление национальной системы ОСС России. Проблема разгосударствления обязательного страхования имеет два аспекта. Во-первых, изменение формы собственности. Сегодня финансовые ресурсы и другие активы системы ОСС закреплены за государством. Разгосударствление означает юридическое закрепление их в собственность системы ОСС. Во-вторых, создание условий для развития негосударственных форм обязательного социального страхования. Они должны перестать быть только государственными.

Вместе с тем сразу же отметим, что разгосударствление было бы неправильно понимать как полный уход государства из сферы социального страхования.

В данном случае речь идет о другом. Во-первых, приведение в соответствие юридической формы и сущности собственности на материальные и финансовые ресурсы системы ОСС. Являясь собственностью самих застрахованных, они должны получать и соответствующий правовой статус. В действующей системе ОСС, как мы знаем, соответствие формы и содержания собственности нарушено.

Во-вторых, об освобождении государства от несвойственных ему функций прямого управления страховой формой социальной защиты населения. В этой области оно должно заниматься тем, что для него свойственно: создавать правовую базу, на которой основывается социальное страхование, в соответствии с нормами законодательства принимать решения об образовании учреждений социального страхования или регулировать их возникновение.

Проблема разгосударствления системы ОСС сама по себе многогранна. Но центральным ее звеном является изменение отношений собственности на средства и активы ОСС. Они должны быть выведены из-под юрисдикции государства и переданы в собственность страховой системы (страхового сообщества).

Правовое закрепление средств ОСС в собственность государства, фактическое распоряжение и пользование ими государственной властью привело к деформации всех социально-экономических отношений: работники утратили право на основной ресурс их защиты от социальных рисков, из собственников они превратились в получателей пособий от государства, его иждивенцев. Система отношений оказалась перевернутой. По существу же, они получают в виде страховых пособий уже ими заработанное, а государство лишь должно обеспечить контроль и эффективное управление страховыми средствами и быть гарантом сохранения заработанных страховых прав.

Таким образом, радикальное изменение отношений собственности в системе ОСС, является обоснованным не только с экономической и юридической точек зрения, но необходимо с практической точки зрения. Владение, распоряжение и пользование фондами ОСС страховыми средствами позволит обеспечить их финансовую институциональную независимость от государства.

Но пока не будет решен вопрос о собственности на средства страховых фондов, будет продолжаться волюнтаризм в установлении тарифов в страховые фонды, нецелевое использование страховых средств, предприниматься разные меры, расшатывающие финансовую устойчивость системы социального страхования, снижающие размеры страховых выплат и т. д.16

Разгосударствление обязательного государственного социального страхования (ОГСС) означает ликвидацию монополии государства в этой сфере. Тем самым, во-первых, открывается простор для создания новых видов негосударственного социального страхования, которые сегодня втиснуты в ОГСС. В данном случае речь идет о формировании профессиональных, территориальных, корпоративных систем социального страхования. Это позволило бы решить проблему выплат досрочных пенсий для работников, занятых на тяжелых и вредных работах, а также проживающих в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями (территории Крайнего Севера).

Каждая из этих систем обеспечивала бы страхование специфических специальных и профессиональных рисков или особых профессиональных и социальных групп и слоев населения, которые не могут быть охвачены ОГСС.

Сегодня такие системы находятся или в зачаточном состоянии, или не развиты вообще.

Во-вторых, преодолевается стереотип представлений, что обязательное социальное страхование — это только государственное страхование. Развитие его негосударственных форм не только важный, но и необходимый момент формирования нового облика ОСС. Конечно, разгосударствление ОСС, формирование негосударственных его форм — это не скоропалительная акция, а длительный постепенный процесс. В качестве его первых шагов было бы целесообразно вывести из ОГСС страхование таких специфических рисков, как работа во вредных и опасных условиях; работа, дающая право на пенсию по выслуге лет; работа в неблагоприятных природно-климатических условиях; страхование несчастных случаев на производстве.

Процесс формирования нового облика системы ОСС, по-видимому, займет несколько лет, так как имеется ряд социально-экономических ограничений. В их число входят:

- низкий уровень оплаты  труда;

- низкая доля расходов  на социальное страхование (порядка 8% от ВВП, в то время как в  развитых странах эта доля  составляет 25%);

- политическая ситуация. Реформирование социального страхования  требует не только принятия ряда "непопулярных" мер, но и понимания системы ОСС как одного из важнейших институтов гражданского общества;

- препятствием к проведению  реформ является менталитет россиян, в том числе и властных структур, которым свойственен взгляд на  государство как на единственного  защитника их социальных прав (по результатам опроса ВЦИОМ так считают 94% опрошенных).

В России законодательно установлен страховой принцип финансирования медицинской помощи. В 1993г. в дополнение к бюджетной системе здравоохранения была создана система ОМС; в результате сложилась бюджетно-страховая модель финансирования государственной системы здравоохранения.

Первоначально Закон РФ от 28.06.91 № 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" предполагал, что средства бюджетов различных уровней будут направляться на формирование самостоятельных фондов здравоохранения, а средства обязательного и добровольного медицинского страхования - самостоятельных фондов медицинского страхования.

После утверждения постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 Положений «О Федеральном и территориальном фондах ОМС» и принятия новой редакции Закона РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" фонды ОМС оказались в роли посредников между страхователями и страховщиками.

По отношению к страхователям, аккумулируя страховые взносы и платежи, фонды ОМС фактически являются страховщиками, тогда как по отношению к страховым медицинским организациям (СМО) - как бы ассоциированными страхователями, в определенном порядке передавая финансовые средства СМО, которые и оплачивают оказанные лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) медицинскую помощь и услуги застрахованным.

Сложился весьма дорогостоящий треугольник взаимоотношений территориальные фонды ОМС - СМО - ЛПУ, в котором "крутятся" значительные финансовые средства.

Действующая в рамках ОМС система оплаты медицинской помощи преимущественно по числу посещений поликлиники и койко-дням не мотивирует врачей на развитие ресурсосберегающих медицинских технологий, что приводит к риску неконтролируемого роста расходов на медицинскую помощь. Сочетание этого риска с колебаниями уровня заболеваемости (потребности в медицинской помощи) во времени и в пространстве по территории России и с региональными различиями в финансовом обеспечении здравоохранения вызывает опасность исчерпания финансовых ресурсов без достижения значимых для общества результатов — снижения заболеваемости, повышения продолжительности трудоспособной и активной жизни граждан.