Адміністративні суди в Україні: становлення та перспективи розвитку

у навчальному процесі – при викладанні навчальних дисциплін  
з організації судових та правоохоронних органів, адміністративно-процесуального права, спецкурсу “Організація адміністративних судів в Україні”, а також при підготовці підручників та навчальних посібників із зазначених дисциплін.

Апробація результатів  дисертаційного дослідження. Дисертацію обговорено та схвалено на засіданні кафедри організації судових та правоохоронних органів Одеської національної юридичної академії.

Основні положення, висновки та рекомендації дисертації доповідалися на 7-й (59-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу ОНЮА (м. Одеса, 22–23 квітня 2004 р.); на 8-й (60-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу ОНЮА (м. Одеса, 22–23 квітня 2005 р.); на семінарах для юрисконсультів місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, організацій і працівників районних, міськрайонних управлінь юстиції Закарпатської області (м. Ужгород, 31 березня 2006 року та 19 травня 2006 р.); на VIII науковій конференції ОНЮА “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (м. Одеса, 14 квітня 2006 р.); на 9-й (61-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу ОНЮА (м. Одеса, 25 травня 2006 р.); на IV всеукраїнській науковій конференції молодих науковців, аспірантів і студентів “Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави” (м. Одеса, 10–11 листопада 2006 року); на міжнародній науково-практичній конференції “Другі прибузькі юридичні читання” (м. Миколаїв, 24–25 листопада 2006 р.); на IX Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (м. Тернопіль, 13 квітня 2007 р.); на 10-й (62-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького та аспірантського складу ОНЮА  
(м. Одеса, 27 – 28 квітня 2007 р.).

Результати дисертаційного дослідження використовувалися  у навчальному процесі при  проведенні лекційних та практичних занять з відповідних тем курсу “Судові та правоохоронні органи України”, керівництві курсовими роботами тощо.

Публікації. Основні теоретичні положення, висновки і рекомендації дисертації опубліковані у 11-ти одноосібних наукових публікаціях, в тому числі 5 – у фахових виданнях.

Структура дисертації відображає структуру, предмет та логіку дослідження. Робота складається з вступу, трьох розділів (восьми підрозділів), висновків, додатків та списку використаних джерел (284 найменування), що вміщений на 29-ти аркушах. Загальний обсяг тексту дисертації (без списку використаних джерел) становить 199 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовуються актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковою тематикою, визначено мету роботи, її об’єкт  
та предмет, методи дослідження, показники наукової новизни, науково-теоретична та емпірична база, оцінюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, зазначаються форми їх апробації.

Розділ перший “Роль  адміністративних судів у забезпеченні верховенства права у сфері публічно-правових відносин” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Місце та завдання адміністративних судів в механізмі захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина” доводиться, що поява підсистеми спеціалізованих адміністративних судів обумовлюється ускладненням і демократизацією суспільних відносин, потребою реалізації принципу верховенства права, що, зокрема, підкріплюється досвідом провідних європейських країн. Їх існування допомагає підняти на якісно новий розвиток захист прав і свобод людини і громадянина, юридичних осіб у відносинах з органами публічної влади. Це особливо важливо для пострадянських країн.

В роботі аналізуються позитивні риси судового порядку вирішення адміністративно-правових спорів у порівнянні з чисто адміністративним. Водночас, наголошується на потребі поєднання діяльності адміністративних судів з іншими формами правозахисту, забезпечення можливості обрання зацікавленими особами альтернативних засобів обстоювання своїх прав. Для якнайкращого захисту прав і свобод доцільно органічно поєднувати реалізацію юрисдикційних повноважень адміністративних судів та наглядових і судово-представницьких повноважень прокуратури.

Аналізуються нові для судової  практики підстави оцінки адміністративними судами актів і діянь владних структур, як обґрунтованість, добросовісність, розсудливість, пропорційність (ч. 1 ст. 2 КАСУ). Водночас вирішальне значення має їх оцінка з позицій законності з урахуванням встановлених законом меж вільного розсуду.

Робиться висновок про некоректність  положення ч. 2 ст. 43 Закону України  “Про місцеві державні адміністрації”, яка допускає можливість скасування  
в судовому порядку розпоряджень голів місцевих державних адміністрації  
з мотивів недоцільності, неекономності й неефективності. Пропонується зберегти таке право лише за Президентом України, Кабінетом Міністрів України та головою державної адміністрації вищого рівня, а відтак внести відповідні зміни до зазначеної норми.

Підрозділ 1.2 “Розвиток системи адміністративного судочинства у Російській та Австро-Угорській імперіях, Союзі РСР і незалежній Україні” присвячений історичній еволюції цього виду судочинства. У ньому визначено такі основні періоди і етапи цього процесу.

Дорадянський період поділяється  на такі етапи: а) до судової реформи 1864 року, коли суд ще не був відділений від адміністрації; б) 1864 рік –  
лютий 1917 року – поява зародків адмінюстиції у вигляді “присутствій” з управлінсько-судовими функціями і активізація наукового обґрунтування потреби створення спеціалізованих адміністративних судів; в) лютий – жовтень 1917 року – початковий етап створення цих судів.

На українських землях, підвладних Габсбурзькій монархії, процес створення адміністративних судів  тривав від прийняття Конституції 1867 року до початку Першої світової війни.

Виключно на рівні законопроектів проводилася робота зі створення  адміністративних судів в період національно-демократичної революції 1917–1920 рр.

Радянський період у роботі поділено на такі етапи: а) 20-ті роки  
ХХ сторіччя – позитивна наукова дискусія в умовах НЕПу, учасники якої схилялися до потреби виокремлення адміністративної юстиції; б) 30-ті – початок 50-х років ХХ сторіччя – поставлення під заборону цієї ідеї як такої, що суперечить принципам соціалізму; в) середина 50-х – 80-ті роки – поступове відновлення інтересу до адміністративної юстиції через потепління політичного клімату в країні.

Період поступового створення  адміністративних судів поділено на  
два етапи: а) кінець 80-х – червень 1996 року – загальна демократизація суспільства, визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина, універсалізація судової юрисдикції по скаргах, активне пропагування ідеї створення адміністративних судів; б) від 28 червня 1996 року – закладення основних принципів судоустрою і судочинства, в тому числі спеціалізації судів, в Конституції України, поступове створення адміністративних  
судів.

Таким чином, створення адміністративних судів можна розглядати як об’єктивний  історичний процес, обумовлений потребами  розвитку демократичного правового суспільства.

У підрозділі 1.3 “Особливості принципів судоустрою та судочинства в організації діяльності адміністративних судів” розглядаються принципи з врахуванням специфіки функціонування адміністративних судів.

Принцип здійснення правосуддя тільки судом проявляється в цій сфері в тому, що в сучасних умовах органами правосуддя виступають не загальні, а спеціалізовані адміністративні суди, а конституційний принцип територіальності і спеціалізації реалізується повною мірою, оскільки юрисдикція спеціалізованих судів даного виду поширюється на адміністративно-територіальні одиниці. Специфічного забарвлення для адміністративних судів набуває принцип незалежності суддів. Це обумовлено підвищеною небезпекою впливу на суд потужного адміністративного апарату, як центрального, так і місцевого, що викликає активнішого застосування гарантій суддівської незалежності саме на цьому напрямку.

Аналізуючи підхід законодавця, який виділив у КАСУ окремі норми, присвячені принципу верховенства права  і принципу законності, автор пояснює  це тим, що застосування першого з  цих принципів має особливе значення для діяльності адміністративних судів, які закликані захищати права і свободи людини і громадянина від свавілля органів публічної влади та їх представників. Але підкреслюється, що принцип верховенства права і законності перебувають у нерозривній єдності, а сам принцип законності може певною мірою розглядатися як складова частина принципу верховенства права.

Застосування принципу рівності учасників судового процесу  перед законом і судом, змагальності і диспозитивності в адміністративному  судочинстві має місце з урахуванням  вимог принципу офіційності. Враховуючи підкреслену нерівність між громадянами і представниками владних структур, законодавець використав як “компенсатор” такої нерівності підвищення рівня активності суду в адміністративному процесі. У зв’язку з цим, в роботі аналізується зміст зазначених правових заходів.

Аналізуючи зміст принципу розумного строку розгляду справ, закріпленого в КАСУ, звертається увага на фактичну наявність такого  
його різновиду, як принцип оперативності, який на практиці проявляється у:  
а) вжитті заходів щодо зупинення виконання правових актів владних структур; б) фактично негайному розгляді деяких категорій справ: щодо законності проведення масових акцій; за скаргами на порушення виборчого законодавства тощо.

Принципи гласності  і відкритості адміністративного  судочинства, будучи тісно взаємопов’язаними, все ж мають різне змістовне наповнення, а тому висловлюється думка, щоб кожному з них відвести в КАСУ окрему статтю. Також доцільно виокремити принцип фіксації судового процесу технічними засобами, єдине призначення якого – запобігання неточностям, які мають місце у протоколі судового засідання.

Аргументується потреба  у розширеному тлумаченні ч. 2 ст. 15 КАСУ щодо права учасників процесу  звертатися рідною мовою, поширивши  його не лише на усні звертання, а й  на документи.

Другий розділ “Місце адміністративних судів у  судовій системі України” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Підсистема адміністративних судів в Україні і шляхи її удосконалення” проаналізовано процеси утворення органів адміністративної юстиції в сучасній Україні і прогнозуються шляхи їх вдосконалення.

При цьому відзначається, що сукупність адміністративних судів  являє собою автономну підсистему у системі судів загальної  юрисдикції поряд з підсистемами загальних і спеціалізованих  господарських судів. Взаємозв’язок органів адміністративної юстиції з Конституційним судом України проявляється передусім у тому, що адміністративні суди повинні у своїй діяльності керуватися рішеннями і висновками Конституційного Суду.

В роботі доводиться оптимальність обраної трьохланкової структури адміністративної юстиції. Водночас робиться висновок про те, що існуюча модель може розглядатися як змішана, оскільки відокремленість її від інших судів є неповною. По-перше, через наявність у Верховного Суду України права переглядати окремі рішення адміністративних судів, а, по-друге, через те, що місцеві загальні і господарські суди розглядають частину справ, що належать до юрисдикції адмінсудів.

Критично оцінюється негативне ставлення частини  науковців та практиків до існування підсистеми адміністративної юстиції і підкреслюється, що її фактична ліквідація означала б крок назад у здійсненні судової реформи і викликала б негативне ставлення з боку Європейського співтовариства.

Аргументується, що сучасна  підсистема адміністративних судів не може вважатись остаточною, оскільки певною мірою ускладнює доступ громадян до правосуддя. В майбутньому вважаємо за доцільне створити міжрайонні, а згодом – міські і районні адмінсуди на місцевому рівні та апеляційні адмінсуди на рівні області. Доцільно уже зараз відмовитись від назви “окружні адміністративні суди” через невизначеність цього терміну і назвати їх регіональними чи місцевими судами.

У підрозділі 2.2 “Межі юрисдикції адміністративних судів та проблеми поділу їх компетенції із судами інших судових юрисдикцій” розглядаються питання, пов’язані з поділом компетенції адміністративних судів із Конституційним, загальними та господарськими судами.

Вирішення зазначеної проблеми можливе шляхом: 1) законодавчого  визначення чітких меж компетенції суду кожної судової юрисдикції;  
2) закріплення порядку вирішення юрисдикційних конфліктів.

Доводиться, що Конституційний Суд має розглядати конституційність правових актів у разі, коли норми  Конституції України можуть застосовуватись  як норми прямої дії, а в разі, коли механізм їх дії розкривається у нормах поточного законодавства, спори про законність актів, в тому числі тих, які видаються вищими органами влади, мають становити компетенцію адміністративних судів.

Пропонується надати адмінсудам право визнавати неконституційними акти суб’єктів владних повноважень у справах, що не віднесені до компетенції КС, та з цією метою на початку п. 2 ч. 2 ст. 171 КАСУ включити слово “конституційності”.

Юрисдикційні конфлікти  між адміністративними та іншими судами пропонується віднести до компетенції Верховного Суду України, доповнити з цією метою ч. 2 ст. 47 Закону України “Про судоустрій України” пунктом 1-1 “розглядає спори з приводу компетенції між судами різних судових юрисдикцій”.

Для реалізації Верховним  Судом України цього повноваження запропоновано викласти ч. 2 ст. 241 КАСУ в такій редакції: “Спори щодо визначення компетенції між судами різних юрисдикцій або неоднакового застосування судами касаційної інстанції однієї і тієї самої ж норми закону вирішуються колегією суддів на спільному засіданні відповідних судових палат та Військової судової колегії Верховного Суду України. Судовий склад спільного засідання палат та Військової судової колегії формується головами відповідних палат та Військової судової колегії у рівній кількості. Головують на спільних засіданнях по черзі голови відповідних судових палат та Військової судової колегії”.